2025年7月14日至15日，时隔十年，中央城市工作会议再次在北京召开。
这是党的历史上第二次以中央名义召开的城市工作会议，对于下一阶段的城市工作，会议定调：我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。
长期从事城市与人口研究的上海社会科学院研究员邓智团告诉南风窗，以此次中央城市工作会议为标志，我国城市发展进入了一个关键的转型阶段。
在这次会议上，中央首次系统提出了“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”的总体目标，彻底超越了以往学界“唯发展论”和“唯治理论”的二元对立。这意味着，城市发展将不再是对GDP数字的单一追逐，还需要看城市中的普通人生活是否安全、健康、快乐和幸福。
此次中央城市工作会议的召开时间，恰逢毕业季、就业季，同时也是年轻人的“择城季”。关于年轻人的择城择业，会议还释放了哪些信号？大城市愈发激烈的人才竞争态势，是否会改写年轻人往后的生存处境？
以下，是南风窗与邓智团的对话。
“两个转向”
南风窗：本次中央城市工作会议提出，“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”。从我国城市化发展的历史角度来看，你如何解读这“两个转向”？
邓智团：1978年，我国城镇人口比重仅为17.92%，而到2015年，我国人口城市化率已经发展到55%。根据国家统计局数据，到2024年年末，我国城镇常住人口94350万人，城镇人口占全国人口的比重（城镇化率）为67%。我国城市化建设在这十年经历了高速的发展。从全球城市化的历史经验来看，67%的城市化率已经处于相对高位，近些年来的增速放缓，意味着我国城市化水平已经从快速增长期进入了稳定发展期。
纵观我国城市化进程，早期阶段以空间扩张为典型特征。以上海为例，20世纪90年代起，高架路网、轨道交通等基础设施快速延伸，奠定了城市发展的物理骨架，其目的是通过空间扩容承接传统产业转移，吸引大规模劳动力聚集，推动城市外延式增长。此时，城市发展遵循的是“城兴业、业兴人”的底层逻辑。
当下，中国城市的发展逻辑已发生深刻变革。城市基础设施体系日趋成熟，如上海轨交运营里程达831公里，居全球首位。城市建设的重心从“增量扩张”开始转向“存量优化”。所谓“存量”指的是，城市发展不再会像以前建新城、建新区那样快速扩张，而是以环境品质、人口结构、产业升级为核心导向，向“质”提升。这一思路所遵循的底层逻辑与此前发生了变化，从“城兴业、业兴人”变成“城兴人、人兴业”。
南风窗：本次中央城市工作会议对城市工作的定调，对未来城市发展方向有着怎样的指引意义？
邓智团：以此次中央城市工作会议为标志，我国城市发展进入关键转型阶段。核心标志是，中央首次系统提出“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”的总体目标。这一战略目标从国家层面解决了学界长期呼吁的城市品质提升与政策实践脱节问题。
从学理层面看，“现代化人民城市”的六个维度与中国式现代化的“五位一体”总体布局形成严密呼应：创新指向经济现代化，宜居聚焦社会建设，美丽强调生态价值，韧性保障治理效能，文明传承文化基因，智慧赋能技术支撑。
尤为关键的是，这一目标深刻破解了长期困扰学界的理论分野——它超越“唯发展论”或“唯治理论”的二元对立，实现了发展逻辑与治理逻辑的有机统一。
所谓“现代化”，要求城市通过科技创新、产业升级持续“做大蛋糕”，夯实物质基础；而“人民城市”则强调通过制度创新让发展成果更多更公平惠及全体人民，完成“分好蛋糕”的治理命题。二者辩证统一于“坚持以人民为中心的发展思想”：既非西方城市以资本扩张为主导的单一增长模式，亦非忽视发展基础的福利空想，而是立足中国国情的发展正义与分配正义的协同推进。
“十五五”规划即将启动，这一目标正在重构地方政府的政策议程。各城市需重新审视自己的发展规划：未来的城市发展，不再是对GDP的单一角逐，而在于能否在创新活力、宜居品质、文化魅力、安全韧性等维度形成综合优势，最终实现“人的全面发展”与“城市转型发展”的历史性统一。
南风窗：现代化人民城市的总体目标中，“创新”排在首位。比如近年来在科创领域频频出圈的深圳和杭州，它们的成功关键是什么？人才在其中的作用是什么？
邓智团：去年，杭州“游戏科学”公司推出的《黑神话：悟空》，让世界看到了中华文化与当代游戏产业结合的魅力；今年年初，作为“杭州六小龙”的“深度求索”一鸣惊人，让中国人工智能的水平一夜之间赶在世界潮头。杭州接二连三的惊喜让很多城市纷纷发问，杭州为何有“六小龙”？其他城市为什么没有？
在我看来，善于创新的城市都在做三件事：让创新要素高效聚合、让制度设计保持弹性、让空间载体充满活力。
建设创新城市的关键是建立创新生态。创新生态的打造，离不开人才、资本、技术、文化、创新空间等要素的有效聚合。
一个有效聚合的例子，是城市中激发创新的公共空间。上海就拥有多个创新街区，如全国首个大模型专业孵化和加速载体“上海模速空间创新生态社区”，以及位于长宁区的“上海硅巷”等。
而深圳在城市更新的过程中，保留了一些地价较低的城中村，提供了低成本的创业空间，吸引了大量年轻人，并由此产生了新的业态——培育了4000家创新载体，吸纳年轻的就业群体。每一年，深圳市的流入人口规模都位于全国前列，在年轻人中俗称“到深圳搞钱”，这和整座城市的创新创业氛围息息相关。
随着城市经济的主导力量开始转向以创新驱动为主的先进制造业和战略性新兴产业，人才对于城市发展将会愈发重要。这一转变凸显了人才在三个维度的重要作用：知识密集型企业的崛起，知识型员工的价值释放，创新创业人才的集聚效应。人才正在重新定义城市竞争力的底层逻辑。
人才竞争
南风窗：与以往相比，本次中央城市工作会议似乎没有再提及“大城市要限制人口规模”的相关表述，这意味着什么？
邓智团：我国人口转入负增长之后，过去超大城市的人口规模问题已经不是特别大了。目前，除了北京和上海之外，广州、深圳、杭州、成都等城市对于年轻人落户政策已经基本放开：在广州，本科生及以上即可直接落户，并取消了社保年限的规定；在深圳，专科生及以上可以直接落户；武汉甚至颁布了父母可以跟随在校大学生子女落户的户籍新政。
过去几年，不少城市也出现了“抢人大战”，一定程度上显示了城市发展“求贤若渴”的趋势。
南风窗：放眼北上广深杭这5座大城市，它们的人才竞争出现了哪些新的特点？
邓智团：当前，区域间的人才竞争已经演化为城市层级的角力，城市竞争力的此消彼长，又深刻反映了一个国家在全球竞争与合作格局之中的位置。无论是城市、区域还是国家之间的竞争，对顶尖科技人才的争夺都尤为关键，这甚至已经成为决定城市发展高度的核心变量。
上海、北京、深圳等城市，纷纷颁布高强度的激励政策，吸引全球顶尖科学家与高端人才。腾讯、华为、比亚迪、阿里巴巴等科技领军企业同样在构筑自己的人才库，头部企业用百万年薪争夺天才少年等新闻屡见报端。
练秋湖研发中心是华为全球最大的研发中心，它之所以落户上海青浦西岑，不仅看中了上海的营商环境，还看中了上海所能提供的庞大、顶尖且全球化的人才池。城市竞争和人才竞争是相辅相成的，特别是在互联网、新一代信息技术、人工智能、通信设备等“赢家通吃”效应显著的前沿创新领域。
企业层面，人才驱动了科技企业的创新活力；城市层面，这些引领性企业群托举起一座城市的产业发展高度和全球竞争力；国家层面，一个国家在全球科技竞争中的话语权，最终取决于在关键领域是否能涌现出具备世界级影响力的领军企业与人才团队——AI大模型“深度求索”的国际影响力便是一个例子。
南风窗：除了万里挑一的顶级人才，其他年轻人应该如何根据自己的兴趣爱好特长和未来规划去选择对应的城市？
邓智团：我有一位湖北籍学生，2024年毕业时获得了同一家国企在上海和武汉同等岗位、同等薪酬的录用通知。权衡上海与武汉的生活成本，尤其是住房成本的差异之后，他最终选择返乡发展。
他的选择，其实也反映了当前人才流动和城市协调发展的结构性变化：当今，中国的人才发展载体，已不再仅局限于传统一线城市。鸡蛋不都放在“北上广深”的篮子里了，像杭州、苏州、南京、武汉、成都、西安等新一线与核心二线城市，以及青岛、宁波等区域重要城市，正凭借其成熟的产业基础、完善的公共服务与更具比较优势的生活成本，构建起足以比肩一线城市的发展环境与人才吸纳能力。
当下，城市能级间的传统界限已趋于模糊。虽然顶尖资源与机构依然部分集中在一线城市，但在基础设施、公共服务供给、职业发展平台等满足人才的一般性工作与生活需求的建设保障方面，一二线城市的差距已经大大缩小。
我们可以观察到，硕博层次人才已不再高度集中于一线城市，开始向二三线城市、甚至是县区流动。除了按照传统路径进入高校与科研机构，他们还广泛服务于政府部门、民营企业等多元社会主体。
而人才由一线城市向二三线城市乃至更广阔区域的“主动溢出”与“梯度沉淀”，已成为支撑全国性产业结构升级与区域协调发展的关键动能，也体现了我国从“人口数量红利”向“人才红利”的转变趋势。
大城市，也宜居
南风窗：当前我国人才流动的方向和溢出效应，会对我国大中小城市和小城镇的协调发展带去怎样的影响？
邓智团：大中小城市和小城镇实现协调发展，城乡之间实现融合发展，与当前人才布局从超大城市高度集聚向二三线城市和城市群多点扩散的演进趋势密不可分。
我国城镇化发展进入新阶段，以都市圈和城市群为形态的密集化、网络化空间结构，正日益成为承载人口流动与经济要素的核心载体。这一转变在长三角、大湾区等成熟区域尤为显著。长三角以上海为核心，辐射南京、杭州、苏锡常等多个功能互补的都市圈；大湾区则以广深港澳为核心，深度整合珠海、佛山、东莞、中山等城市，形成高度一体化的协同发展体。
多地还催生出“双城生活”模式，如居住苏州工作于上海，或定居佛山通勤于广州。“双城生活”模式下，昆山、太仓、常熟等紧邻核心城市的县（区）级行政区，凭借其成熟的产业配套、宜居的环境与较低的综合成本，不仅吸引大量优质人才安家落户，更成为承载核心城市产业链溢出、支撑创新创业的理想基地，有效实现了与中心城市的功能互补。
面对这一趋势，一线城市的竞争策略亦需精准调整：一方面，必须持续吸引全球顶尖人才，另一方面，需回应基础性人才对宜居宜业环境的迫切需求。
例如，上海切实推进“一套房、一间房、一张床”的住房保障体系以及对“新时代城市建设者之家”项目的探索，解决了技术工人、新市民等重点群体的安居问题。深圳也打造了“青年驿站”，为在深求职的应届毕业生免费提供短期住宿和就业指导，依托更具活力的创新生态与更具亲和力的人才政策，展现强劲的竞争优势。
南风窗：过去年轻人总说，大城市只适合奋斗，不适合生活，大城市留得住青春，但留不住人。在你看来，在这次会议之后，未来年轻人在北上广深杭等一线城市的生存和生活处境，会发生变化吗？
邓智团：当前城市建设进入转型期，中央城市工作会议指出，要转变城市发展理念，更加注重以人为本。城市发展本身也存在一种类似于人类生存发展的“马斯洛现象”——从最初追求基本的安全、温饱、满足简单的衣食住行，如今全面迈向对生活品质的更高追求。
“宜居”就是衡量城市生活品质的重要维度。以上海为例，近年来，上海着力打造“一江一河”（黄浦江和苏州河）滨水公共空间，过去几年完成了包括47公里黄浦江两岸贯通在内的巨大工程，以及大力推进“城市微更新”，桥下空间、高架下方，被激活、转变为老百姓的休闲空间。
宜居城市的建设还深刻体现在城市运行的软硬环境优化上：如无障碍环境的构建让城市更友好；老旧小区加装电梯提升了老年人和居民的出行便捷度与幸福感；社会保障体系不断完善；保障性住房建设和老旧住房改造有序推进；生活性服务设施更加便利；交通网络持续优化升级；教育、医疗、卫生等公共服务水平稳步提升。
宜居建设意味着城市治理需以市民的现实关切为原点。青年群体的高质量就业与创新机遇，关乎城市活力之本；家庭所需的托育服务、优质教育等公共服务供给，则构成了民生福祉的重要支柱。
当下社会高度聚焦的灵活就业者社会保障难题，以及在高昂住房成本压力下创新性住房保障体系的构建，便是“以人为本”亟待攻坚的关键议题。
来源：南风窗，2025-07-31
作者：邓智团，上海社会科学院研究员
