2022年11月27日，中国城市百人论坛 2022 秋冬论坛正式召开，主题为“中国式现代化：市域社会治理与战略规划”，通过线上线下联动举行，线下会场设置在上海财经大学。本次论坛由中国城市百人论坛和上海财经大学主办，上海财经大学科研处、上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院承办。
本次论坛由开幕式、主旨演讲及闭幕式三个环节组成。中国城市百人论坛成员及相关领域的专家学者参与主旨演讲环节，并围绕论坛主题分享观察体会与研究思考。本文为中宣部宣传思想文化“青年英才”，上海社会科学院社会学研究所研究员、所长李骏在本次论坛发表的主旨演讲《中国式社会治理现代化的上海样本》。
非常感谢陈杰教授和张学良教授的邀请，来到上海财经大学，参加中国城市百人论坛2022年秋冬论坛。前面听了两位院士的讲演，非常精彩。这是一个跨学科的交流，就像城市研究就是一个跨学科的领域。那么我今天主要是从社会学的角度来讲一下社会治理现代化的问题。
我大概讲三个方面内容。一是中国式社会治理现代化，二十大提中国式现代化，我加了一个社会治理，谈中国式社会治理现代化。二是上海社会治理40年，作一个经验总结和回顾。三是上海社会治理新征程，提一些挑战和思考。
首先讲中国社会治理变迁。如果我们把它放在比如说清末以来100年的历史进程当中，简单地讲中国经历了三种社会治理的模式。第一个是传统中国的社会治理，它是一个双层的治理结构，上面是官僚集团，下面是社会自治，中间靠的是地方的乡绅和精英，通常说皇权不下县，所以它是这么一个双层的治理结构。那么到了新中国成立之后，变成了国家对社会“一竿子插到底”的垂直管理，那么靠什么来进行治理呢？中间的那个层就变成了单位，所以可以称为“单位中国”。在城市是单位，在农村就是人民公社。再到改革开放之后，我们可以简单称之为“社区中国”。因为单位体制开始消解，体制内单位的数量在收缩，大量的人是在体制外，所以靠单位抓手不行了。那么靠什么来治理社会？就是靠社区。所以，大概经历了从“传统中国”到“单位中国”再到“社区中国”这么一个变迁。复旦刘建军教授就出了《单位中国》和《社区中国》两本书。
然后就到了十八大以来的新时代，这是提出、加强、创新、推进社会治理现代化的十年。十八届三中全会把“社会管理”改为“社会治理”，一字之差，就体现了治理现代化的一个核心要义。十九大提出社会治理“四化”——社会化、法制化、智能化、专业化，就是现代化在社会治理领域的具体内涵。十九届四中全会正式提出国家治理体系和治理能力现代化这个概念。大家都知道新中国成立以后，我们最早提的是四个现代化。有人就把治理现代化称为第五个现代化。同样是在十九届四中全会的文件中，提出了一系列关于社会治理的新概念，比如说社会治理体系，20几个字，其实原来就已经提出了，但是增加了民主协商和科技支撑；比如说社会治理制度，共建共治共享；还有社会治理共同体，三个“人人”——人人有责、人人尽责、人人享有；还有市域社会治理现代化。最新的是2021年又提基层治理体系和治理能力现代化。所以社会治理的重心一直在下移，从国家治理到市域治理再到基层治理，非常清晰。
上海其实是一个典型的大城市社会治理的样本。城市是有不同规模和等级的，上海原来叫大城市，后来叫特大城市，再后来叫超大城市。如果从城市的角度来看，社会治理的细胞、单元和基层就是社区。而对社区的研究其实是社会学长久以来的一个传统。大家都知道费孝通研究江村经济，江村其实就是一个典型的农村社区。那么从费孝通开始，中国社会学的社区研究一直有两大类型。一个是方法论意义上的社区研究，什么意思呢？就是研究社区只不过是把社区作为一个透镜来看更大的社会议题。社区本身并不是它的关注对象，或者说只是一个载体，所以社区主要是方法论意义上的。另外一个是本体论意义上的社区研究，就是真得研究一个个真实的社区，比如它内部的关系是怎么样的。社区研究又有三大议题。第一个是曾经很流行到现在也广为关注的国家与社会关系，就是社区反映了什么样的国家与社会关系。第二个是何为社区？就是关注社区里面的社会性，比如居民之间的网络、信任、规范或者叫社会资本。第三个是社区何为？就是前面讲到的，中国的社会治理到了社区中国的阶段后，国家的社会治理怎么通过社区来进行？
在改革开放以来的城市社区研究当中，上海被反复地作为案例和田野观察对象，是一个典型的样本。但是我们觉得上海的经验作为一个总体，反而在很多的研究当中被碎片化和静态化。我这里大概列出了一些已有的研究，都是书，论文就更多了不方便列。但是我讲，其实我们还要对上海的治理经验进行一个总体性的把握。所以2018年的时候，作为我们院庆祝上海改革开放40周年丛书之一，我们出了一本书叫《超大城市的社区治理：上海探索与实践》。2019年底我们院又开始做上海十四五规划前期研究，我们负责社会治理部分，我们就梳理改革开放以来上海社会治理40年的变迁，把它分成四个阶段，可以简单的用一张图来表示。
第一阶段就是1996年城区工作会议以前。图上是一条线，党政社是不分的，那个时候叫总体性社会。之后三股力量的表现开始分叉。上海最先发力的就是行政这条线，因为上海从开埠以来它的现代化的行政科层体系力量是最强的。2004年之后进入第三个阶段，这个时候党建开始发力，上海做了一系列的创新，比如说楼宇党建、区域化党建等。然后再以2014年一号课题为标志，进入第四个阶段，就是党政社齐头并进，社会的力量也在开始发展和壮大。
四个阶段如果作一个概括性表达，就是：第一阶段主要是历史欠账和改革的压力，倒逼城市管理从条扩展到块、从单位扩展到社区。第二阶段就是在全国首先确立并且强化“两级政府、三级管理”的体制，而且在全国率先形成以街区制为重点、以行政化为特点的城市管理模式。我们经常讲的上海模式就是政府强、行政强。第三阶段就是在坚持行政化的同时，推进党建和社会化，初步形成党政社合力的社会管理体制。第四阶段就是加快形成党建引领的多元社会治理体制，不断推进中央要求的社会治理“四化”，也就是现代化。
上海作为一个超大城市，它还有一个特点，就是治理必须要精细化，这是习近平总书记提出来的。治理精细化的前提是什么？就是对于一个超大城市来讲，基层社区一定是千差万别的，是有分化的，不是一模一样的。我的一项国家课题就是做的这个题目。这里我简单画了一个理论模型图，我们经常讲国家—市场—社会三角，在这三个维度上每个社区都是不一样的。比如说，有的社区它可能国家力量很强，市场力量很弱，社会力量中等，但有的社区可能就是国家力量很弱，市场力量很强，社会力量中等，所以说基层是一个复杂的多维度的分化。我们用社会学擅长的大规模入户抽样调查数据来分析，也能印证社区就是分化的。比如我们经常讲的社区的一种分类，是按照住房结构的分类，你看我们数据做出来就有四个聚类。第一个聚类是拆迁安置房社区，大家都知道这跟我们的旧改和城市更新有关，大量的市中心人口转移到外面的拆迁安置房社区。第二个聚类是旧房或公房社区，比如上海还有许多旧里。第三个聚类是商品房社区，从90年代开始大量新建。第四个聚类是售后公房社区，比如上海有许多的工人新村，曹杨新村就是上海的第一个工人新村。住房结构只是一个基本的分类标准，但分类还不止于住房结构。
我们再看这张图，这个是我们通过社区居民调查得到的人口和社会指标，你看我们做出来三个聚类。一类是商品房比例非常低，整个社区的物理建成环境是比较差的，同时它的低收入人口比例、老年人口比例比较高，居委会的办公场所也比较差。另一类是整个的建成环境比较好，同时它的人口结构也是比较年轻的，本地人口比例是比较低的，外地人口比较多的。还有一类在人口和社会指标上居中。所以说社区的差异化在很多维度上都有体现，而不简简单单是一个住房结构的问题。
如果社区是分化的，那么治理就应该是分类的，也就是说社区特征和治理方式要匹配。经济学讲究匹配，社会学界清华沈原教授团队也提出社区治理的匹配理论。我们也做了数据分析，得到这个回归分析结果。对于“市场低—社会中”社区，你会看到做社会组织对治理绩效有正向作用，它可以把社会的发育程度给提高，便于治理。对于“市场高—社会中”社区，你看做行政化和自治化都是有用的，前者不一定是负面影响。但是做服务反而是负的效应，为什么？因为它市场程度高，它不需要政府传统意义上的社区服务。对于最难的“双低”社区，市场程度又低，人口的社会经济地位也低，社会的发育程度也低，这个时候什么治理方式起作用呢？你看书记和主任“双肩挑”就起到显著的正向作用，这个作用就是党建的力量。因为在这些社区，市场也不理，社会又不行，所以要靠党的力量。同时，做协商民主和社区服务也都有正向作用，因为这些社区的居民是弱势群体，他需要政府的兜底服务。这是我们对分类治理和匹配治理的一个量化分析。
我们也做了一些案例分析。比如说这四个案例，很有意思。你看每个社区的特征禀赋不一样，它的治理方式就不一样，就能够取得比较好的效果。第一个社区的党员比例很高，居民代表和业主代表的交叉比例很高，它的一个治理方式或特色就是搞党建和楼组工程。第二个社区的特点是老年人口占比很低，所以整个社区的年轻化程度很高，活跃的文体团队数量也有很多，它的治理特色就是白领自治。第三个社区的独特之处是退休居民中原来有行政级别的比例明显较高，有一批退休的科长甚至处长活跃在社区里面，它就形成了一个所谓长老治理的模式。第四个社区的老年人口占比很高，低保户数也多，居民比较困难，它就做凝聚力工程，做群众服务。我们也收集了全国其他主要城市像北京、广州、深圳、武汉、成都的一些案例，都有根据社区的构成特点来进行匹配和有效治理的共性。
最后我讲一下上海社会治理的新征程，大概五点。第一是在加快建设社会主义现代化国际大都市的进程当中，我们觉得上海在社会治理领域原来一直是国内的排头兵和先行者，但是现在开始受到其他城市的挑战。比如说深圳、成都，跟国际一流城市相比也还有差距，比如说东京、新加坡。第二是在经济新常态和全面深化改革的背景下，上海的社会治理成本过去一直是比较高的，我们是靠大量的财政投入，但是对政府之外的资源开发不足。比如企业的力量怎么参与到社区服务和治理当中，其实有一些政策梗阻，另外还有创新性的组织形态社会企业，发展也不快。第三是在社会主要矛盾变化和新发展阶段情况下，上海对社会治理的认识，我觉得需要新一轮的思想解放。我们现在经常讲高质量发展、高品质生活、高效能治理，但是我觉得应该倒过来，因为现在小区治理得怎么样，已经成为人民美好生活的一个标准，治理好了才能实现高品质生活，生活好了环境好了才能吸引人才和国际人才，才能实现高质量发展。第四是在推进国家治理现代化与社会治理“四化”的要求下，上海亟需解决长期存在的短板问题，就是如何激发社会的活力，同时又要保证秩序，需要平衡。这是习近平总书记提出来的，活力和秩序的平衡。第五是在后疫情时期打赢大上海保卫战的反思当中，上海需要夯实全过程治理。对今年上半年的疫情封控和大上海保卫战，大家都有很多体验和反思。上海需要在这个反思过程当中明白夯实全过程治理的重要性，就像全过程人民民主一样，治理它是一个过程，而不只是一个简单的结果，必须要在过程当中体现民主协商以及整个的治理策略，才能够达到治理的效果。比如社区工作者队伍的问题，在年轻化、专职化、专业化之余，群众工作能力是不是也在上升？这就是个问题。还有法治，二十大提出国家治理现代化要在法治轨道上进行，这也是基层治理很重要的研究课题。
我大概就讲这些。最后用上海世博会的一句话，“城市让生活更美好”，我们都希望生活于其中的这个城市更美好，谢谢大家。
来源： 中国社科院城市与竞争力研究中心公众号，2023-01-03
