“大气防污”国十条，无疑是治理空气污染持久战的起点。从欧美国家的大气污染治理经验来看，用法律和标准“倒逼”产业转型升级，从国家层面调整产业结构、能源结构、真正转变经济发展方式，才是“标本兼治”的正确路径
“地方政府对当地空气质量负总责”
国务院常务会议部署的大气污染防治新政，被网民称为“大气防污”国十条，其中“地方政府对当地空气质量负总责”的表述引起了民众极大的共鸣。
很长一段时间以来，一些地方官员在“唯GDP论”政绩考核观念驱使下，片面追求经济发展，置公众利益于不顾，对高污染项目敞开大门，已到了罔顾经济社会发展质量、频频引发社会问题、严重影响国民生活水准的地步。根据2011年世卫组织公布的全球91个国家和地区1081个城市空气质量排名，即使中国空气质量最好的城市海口也仅仅排在第814位。在进入排名的31个省会城市中，只有海口、拉萨（891）和南宁（892）进入前900名，其他城市都在940名之后，中国城市集体垫底的格局一览无遗。
“大气防污”国十条，已经将构建对地方政府的大气环境整治目标责任考核体系提上了议事日程。地方政府在依赖高污染行业来维持经济增长和增加就业方面，往往具有非常强烈的冲动，而在环保投入方面往往又少之又少，在落实环保政策方面习惯“打折”敷衍，环保项目决策过程既缺乏科学评估又缺乏公众参与。“地方政府对当地空气质量负总责”的新政，无疑明确了“大气防污”的责任主体，但问责机制仍需落地细化，目前各地频出的大气治污“新政”，大多是短期和平面化的治理措施，更多着眼于环境监测和末端治理，离根治大气污染还差得很远。“大气防污”国十条，无疑是治理空气污染持久战的起点。从欧美国家的大气污染治理经验来看，用法律和标准“倒逼”产业转型升级，从国家层面调整产业结构、能源结构、真正转变经济发展方式，才是“标本兼治”的正确路径。
欧美经验：用法律和标准“倒逼”
欧洲关于大气环境监测数据的长期积累工作，早在20世纪70年代早期就开始了，这是通过欧洲经合组织“欧洲大气污染物长距离输送评价合作项目”（LRTAP)实施的。在此项目框架下，“欧洲监测和评价计划”(EMEP)于1977年启动，长期致力于提供高质量的大气环境观测数据，在确定大气环境模型、评价国家空气质量、评估大气污染控制效果上起了重要作用，EMEP是一种根据科学依据和政策解决远距离越境空气污染的国际合作。2001年欧盟又制定了“欧洲清洁空气计划”，对2020年前加强区域合作，推进区域复合污染防治提出了切实的举措和令人鼓舞的目标。
美国1973发布了《空气洁净法案》，并于1990年颁布了修正案，环境保护署被赋予了整治“危害公众健康和空气质量”污染物的责任。美国试图以此法案，保证人类健康和自然环境不受空气污染的影响。2005年美国环保署发布了《清洁空气洲际法案》（CAIR），该法案通过消减空气污染使美国人能够呼吸到更加清洁的空气。欧美治理大气污染，都将PM2.5的污染防控作为核心工作，美国还在2006年修订了PM指标，无论是欧盟的每立方米25微克还是美国的35微克的PM2.5年度浓度指标控制，都要严于世卫组织的第一阶段指导值。美国在CAIR的框架下建立了整套污染综合防治的技术体系，针对PM2.5不达标地区提出了一次细颗粒及其气态前体物主要排放源的综合防治战略，其减排目标覆盖了电厂、机动车、非道路机械、加油站、溶剂等多类排放领域。
中国的大气污染防治诸多领域还存在着明显不足或是空白，这是我们必须应对的最大挑战。这些领域包括：全国层面上的PM2.5控制区域划分技术方法与区划方案，以及国家PM2.5污染分区控制策略与路线图；环境与社会经济协调发展的技术途径和国家方案，以及PM2.5污染物的人群健康和生态风险评估方法等等。大气防污新政，无疑表达了一种坚定的国家意志，但决心的真正落实，还需要各种细化的措施、技术标准和手段的配套。
污染的区域性特征与跨界治理
空气质量状况大致反映了各地区人类居住及工业生产的模式，这种差异显然也存在于更小的区域单位中。在大城市中，许多空气污染物的强度图基本反映了该城市主要交通干线的轨迹。正如空气质量差异所显示的那样，环境危害的范围与规模有着很高的区域性特征。但是平均效应确实会让人忽视各种不同污染物（特别是空气污染物）间的巨大差异。存在时间短的空气污染物会造成极小范围的局部影响，存在时间较长的污染物会造成国家或地区范围内的影响，而存在时间很长的污染物可能会造成全球性的影响。正是大气污染的这种区域性特征，空气质量改善目标和措施都必须对接，才会真正具有实效。
大气防污，与其他污染问题一样，也存在着“市场失灵”现象，当损害其他人的利益而无须承担费用的时候，污染主体就很可能会一直这么做下去，直到某些管理机构加以干涉以解决这个问题。而当这种损害超越了地区界线的限制，各地政府就不得不沟通协调，以有效地应对与解决它们。需要涉及的地方政府越多，它们的利益越复杂多样，有效的管制就越难以实现。区域性污染物的监控，迫使跨境合作成为可能，美国和加拿大为了解决跨境空气污染问题，在1991年签订了《美加空气质量协议》，协议最初针对的焦点是酸雨的成因问题。
“绿色创新”是经济升级重要抓手
潘卡吉·盖马沃特在《下一波世界趋势》一书中这样说道：从政策层面来看，无论起因如何，最难处理的是那些高度负面而外显化的环境影响，例如不受距离限制的环境影响。这一类问题的解决需要采取更多样、更有想象力的方式，也需要更多而不是更少的跨境政策协调。在这种情况下，“绿色创新”很可能成为所有可行方案的核心部分。否则要保护环境就需要世界上相当大一部分的人节衣缩食，立誓永远过贫穷的生活。在“绿色创新”过程中，政府和企业都扮演着重要的角色，对于开发创新的追求，和将必要的创新带入市场的意愿，取决于一个对贸易和投资开放而不是封闭的世界，这也许是全球化和环境之间最为重要的关联。
正像“大气防污”国十条宣示的那样，大气污染防治既是重大民生问题，也是经济升级的重要抓手，淘汰落后产能、增加清洁能源，推动绿色创新，重新召回蓝天绿地，不仅是一项复杂的系统工程，而且需要付出长期艰苦不懈的努力。
（作者为上海社会科学院文学研究所研究员）
来源：《文汇报》 2013
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