党的十八大提出，我国要走新型城镇化发展的道路。对此，有些人提出，大力发展城镇化是不是就要放弃农村发展，“城”进是否意味着“农”退？其实，“城”进“农”退是个反命题。新型城镇化是从城镇与工业化、农业现代化、信息化、生态化等之间内在关系出发，从全局角度提出的战略思路，“城”、“农”协调共进才是新型城镇化的发展方向。
单纯发展城市不足以撑起城镇化
城镇化的本质是生产力发展到一定阶段，资源配置开始出现“溢出效应”，表现为集聚和辐射效应相互作用的结果。可以说，城镇与农村的相互作用是世界城市化的“启动力”，也是长期推动城镇化的内在驱动力。历史经验表明，在城镇化发展过程中，单纯发展城市，放弃农村发展，不足以支撑起城镇化，这种城镇化也是不可持续的。
2011年，中国人均国内生产总值达5432美元，上海、北京、杭州等部分发达城市的人均国内生产总值已超 1.2万美元，根据2010年世界银行划分标准，已达到中上等国家水平，这表明我国已经具备进入更高层次的城镇化阶段的经济积累。从空间上看，我国已经形成了由特大城市、大城市、中等城市和小城市组合而成的23个城市群，长三角、环渤海、珠三角等东部发达地区城市群更是日趋成熟。城市群体系中的各城市地区是由城区、城镇与农村组成的集合体，城市群内部城市之间的要素资源流动和相互关系更加紧密，促进了城乡居民生产方式、生活方式和居住方式的变化，城乡之间开始逐步形成经济、社会、文化、生态协调发展的态势。
“新二元结构”源自城乡“压力差”
2012年，我国城镇化率达到52.6%，正处于城镇化的加速时期，也是进一步调整城乡关系、推进城乡一体化发展的关键时期。这一时期基本相当于英、美、日、德、俄等发达国家20世纪50年代末的城市化水平。当时，这些国家纷纷进行改革，健全法律法规，完善社会保障制度。到20世纪70年代末，发达国家基本上解决了城乡二元结构问题，城乡之间的要素配置达到相对的平衡状态，使城市化走向了可持续发展的道路。
长期以来以户籍为核心的一系列城乡差别化的制度设计，使我国城镇化道路与世界城市化道路产生巨大差异。发达国家一般经过十几年就可以很快解决的城乡二元结构问题，在我国因制度问题长期无法解决，而且长期积累带来“新二元结构”问题。
城乡二元结构和“新二元结构”的形成原因既有传统历史原因，也有政策体制原因。长期以来，我国单纯推进城市工业化而忽视农村、农业、农民利益，推行“以农辅工”的政策，加上户籍、土地、财政三大制度体系向城市倾斜，进一步加剧了城乡分割的管理体制。城乡之间因实行相互独立的不同政策而形成的一种不平衡的社会状态，表现为社会政治、经济、文化、教育等诸多领域结构在城乡之间的断层和分化。“新二元结构”是在城乡二元结构的基础上形成的，只不过焦点从城乡转化到城市，对城市发展造成巨大影响的原因是城乡制度之间的“压力差”。因此，“新二元结构”是发展中的问题，要放在城乡的角度，首先解决城乡差别问题，通过城乡一体化的发展，形成城乡要素，特别是人口流动的市场化机制，这样才能从根本上解决二元结构问题。
城乡一体化需要统筹规划布局
城乡一体化发展需要通过统筹规划布局来实施，要重点从三个方面加以推进：一是统筹城乡规划。目前，统筹城乡规划的重点是要围绕区域内城镇网络体系，布局乡镇和村的发展规划编制的总体框架、规划体系等。要落实农村基础设施与城市基础设施同步、平衡发展的政策，包括农村基础设施投入要纳入城市基础设施范围，在城市维护建设预算中，确定部分资金用于乡村规划、基础设施建设和维护，加大对农村基础设施建设的转移支付力度等。
二是工业反哺农业的模式要创新。目前，我国农业在三产的比例逐步缩小，北京、上海等发达城市甚至不足1%。这种情况下，农业的性质产生了变化，即农业从追求经济效益过渡到为城市发展提供保障。例如，对农业的需求日趋多元化，新材料、生物医药、农业旅游等产业都包含了农业产业链的延伸；现代都市农业开始兴起，为城市提供农副产品，更重要的是提供绿色环境、优美风光等无形产品，具有经济功能、生态功能、社会文化功能。针对这些新情况，我们要转变以往为农业本身提供资金、技术、人才等单纯要素资源的线性思维模式，形成要素资源、社会资源和政策体系等全方位、立体化模式，对农业的产业链、知识链、价值链、功能链进行政策扶持。
三是积极探索城乡一体化的社会制度体系。在一些二、三线城市以及中小城镇试点放开户籍制度。要推进城乡“属地化管理、市民化服务”的公共服务互动管理体系建设，加强就业服务、劳动保障服务、教育服务、文化服务等公共服务功能。
（作者宗传宏系上海社科院城市与人口发展研究所副研究员）
来源：《解放日报》 2013年6月20日
