市郊街镇：在转型中突破 ——“市郊新街镇十二五发展的机遇和挑战”研讨会集锦（下）
日前，本报举行了“市郊新街镇十二五发展的机遇和挑战”研讨会，邀请了市发改委、市建交委、市农委的有关领导，市规划院、市社科院的有关专家，以及来自市郊第一线的10个街镇领导干部，来共同回顾和展望工业化、城市化、城乡一体化等给郊区带来的机遇和挑战，并对未来发展提出了一些切实有效的意见和建议。
上期，本版先择要刊登10个市郊街镇干部对于 “十二五”发展的现实思考，今天主要刊登市级职能部门和有关专家的观点集锦。希望这些思考和建议，能给更多的郊区街镇带来启发，大家能各自走出更精彩的发展道路。
推进郊区新街镇建设加快城乡一体化发展
市建交委副主任 倪蓉
上海郊区共有八区一县， 100多个镇、 30多个街道，占全市土地面积的90%以上。早在上世纪八九十年代，市委、市政府就提出，上海建设 “四个中心”、加快城市现代化进程，必须要有广阔空间，统筹城乡建设、推进城乡一体化发展是上海可持续发展的必由之路，也是构建和谐社会的需要。
“十一五”期间，本市加大了郊区城镇基础设施和环境建设投入，中心城区和郊区建设投资比例由“十五”的2.5：1发展到“十一五”的1.6：1。首先，基础设施体系基本建成。新建公路3800余公里，建成闵浦二桥等4座越江大桥，建成轨道交通9号线一期、11号线北段一期、7号线北延伸线。其次，公用服务设施上新台阶。新辟298条郊区区域性公交线路、大型居住社区与轨道交通站点短驳公交，新建天然气主干管道495公里，关闭乡镇小水厂56个，新建及改造供水管网6000公里。同时，生态环境建设取得进展。新增林地18万亩，森林覆盖率达到12.5%，实施万河整治和黑臭河道整治2万余公里，城镇生活垃圾无害化处理率提高到85%。第四，郊区新城、新市镇和大型居住社区加快建设。另外，农村基础设施和环境建设也取得了进步。
当然，上海城乡建设也存在一些问题。一是郊区基础设施和环境建设管理与城市发展定位仍有不小的差距。二是郊区发展带来的新矛盾、新问题增多。由于人口大量导入、外来人口持续增长，给郊区资源环境承载、基础设施配套、公用服务能力带来了巨大压力。三是资源环境刚性约束更加突出。郊区建设发展与土地资源约束趋紧、节能减排和环境保护压力增大之间的矛盾进一步凸显。
“十二五”期间，市建交委将按照市委、市政府的工作部署，紧紧围绕基础设施建设适度超前、环境生态适宜居住的要求，加大郊区基础设施、环境建设的管理力度。首先是统筹建设规划，以郊区新城建设为契机，在中心城区与新城以及新城与新城交通走廊节点地区，联动新街镇建设，促进市域城镇网络体系的形成，为新街镇发展提供发展机遇。其次，积极稳妥地推进新街镇危旧房改造和“城中村”改造，提高城镇人居环境质量。第三，加强历史文化名镇保护，延续城镇历史文脉。
“内生型”城镇化更需支持
市农委副主任 陈洪凡
农村内生的“推力”和来自城市化发达区域的“拉力”，是郊区城镇化推进的两个基本动因。由于区域位置和历史基础等方面的差异性，郊区不同区域的城镇化推进路径也呈现不同的态势。对于市郊大部分街镇来说，缺少邻近中心城区的地理优势，发展的重点只能依靠内生的城镇化机制，充分发挥本土各种资源要素的综合效能来逐步实现城镇化进程。显然，与城市化发达地区的城镇化相比，这种内生性、“主动的”城镇化进程更需要政策的关注和支持。
关于上海郊区街镇发展过程中的问题和瓶颈，我认为，除了思想认识之外，离不开空间、产业、资本和资源等主题。在规划方面，街镇需要发展，必须要有发展空间。目前，在国有土地供应计划都不能满足社会经济发展对土地发展需求的情况下，市郊街镇的建设用地空间指标需求更加凸显。在资源要素方面，原来市郊街镇的发展，主要靠的是低成本的劳动力和土地资源，而现在这些基础性优势条件都发生了变化。在产业支撑和人口集聚上，大部分街镇的产业能级偏低，发展空间受限，经济可持续发展后劲乏力。此外，基础设施和公共建设也偏弱，小城镇层面也缺少融资渠道畅通、具有一定融资能量的有效投融资平台。
推进郊区城镇化进程，关键是要在处理好小城镇与郊区新城和新农村地区互动联结关系的基础上，确立“明确街镇定位、保障发展空间、发挥资源效能”的基本发展思路。
第一，要调整和优化城镇布局。形成合理梯度的多组团式城镇体系框架，重点是优化小城镇发展布局。对1966城乡规划体系确定的60个新市镇进行梳理，合理定位其功能，更加注重与郊区新城、与乡村的关联性和良性互动发展。产业方面，要推进城乡产业发展一体化，形成协调互助的产业发展格局。
第二，要保障街镇后发展空间。从区域范围内实现基本农田保护动态平衡的角度出发，通过宅基地置换、农村集体建设用地流转等途径，逐步实现农村建设用地资源向小城镇有效集聚和集中集约使用。
第三，要深化农村土地制度改革。重点要抓好农民宅基地置换试点这一深化农村土地制度改革的有效载体。本市第一轮农民宅基地置换试点经过5年的建设，在破解城乡二元结构、推进郊区城镇化进程、实现城乡统筹发展等方面取得了很好的效果。
第四，要加强基础设施和公共服务建设。要统筹兼顾，引导和鼓励科技、教育、卫生、体育等优质社会服务资源向远郊小城镇的均衡配置。
第五，要创新街镇建设投融资机制。市、区财政要加大对街镇建设支持力度，同时要在区县政府支持下搭建投融资平台，引导社会资本积极参与郊区城镇建设和产业发展。
城镇化需处理好五大关系
市发改委地区与区域经济处处长 李炜
经过多年努力，上海城镇建设取得了积极成效，主要体现在三方面：一是基本形成了有利于城镇发展的重大基础设施体系。二是基本形成与城镇发展相适应的产业格局。中心城区以现代服务业为主，郊区以先进制造业为主，城镇布局和产业集聚相得益彰。三是基本形成与城镇体系相配套的公共设施和社会服务体系。各级城镇的医疗卫生、教育、文化、娱乐、体育等配套设施基本完备，人居状况明显改善。
当前，上海已进入发展转型的关键时期，新一轮郊区城镇建设必须紧紧围绕这一时代主题，总结和吸取上海以往城镇建设的经验，重点处理好五个方面的关系：
一是处理好城镇建设与产业发展的关系。城镇为产业发展提供功能性服务，并在产业发展初期予以扶持；待产业发展相对成熟后，又为城镇提供就业岗位和税收，集聚更多人气，推动城镇新一轮发展，从而良性循环。
二是处理好重点发展和区域平衡的关系。在资金和资源都有限的情况下，全面铺开城镇建设是不可能的，上海城镇建设必然是一个有重点、分层次、按步骤的过程。上海需要综合考虑区位条件、自然禀赋、发展基础等因素，在一段时期内明确城镇建设的相对重要区域，引导各类资源加速流入。
三是处理好形态建设与功能培育的关系。城镇建设中的形态与功能，是形式与内容的关系，应该是功能决定形态，形态为功能服务。但形态与功能并不是对立的，要在功能相对明确和完善的情况下，形态越出色越有利于功能的发挥，越有利于形成城镇的集聚辐射和示范带动效应。
四是处理好扩大规模和集约发展的关系。我们提出，未来上海要在郊区建设数个人口在80-100万的新城，一批人口在15-20万的小城镇。这样人口的新城和小城镇，是与上海国际化大都市的定位相适应的。而实现这一目标，首要任务就是集聚人气、扩大规模。但在土地资源已十分紧张的情况下，上海新一轮城镇规模的扩张绝对不能采取粗放型、低密度的模式，而要走紧凑型、集约型的道路。
五是处理好中心城区发展与郊区发展的关系。当前，上海中心城区也面临着功能调整和提升的问题，部分与中心城区定位不相符的产业、功能性项目等迫切需要转移出去。因此，我们需要将中心城区功能提升与郊区功能建设结合起来，统筹考虑，让郊区城镇成为优先承接中心城区功能转移和人口疏解的区域，促进中心城区与郊区城镇逐步形成功能互补、错位发展的格局。
换个角度理解“等、靠、要”
上海社科院博士生导师 王泠一
当前，新闻界正在实践“走基层、转作风、改文风”活动，其实这对领导干部和学者都有指导意义，其中要义就是“理论联系实际”。近年来，虽然郊区迎来了大发展，但学术界和其他有关方面对郊区的研究却越来越少。我经常对我的博士生们讲，你们要关注中国正在大力推进的新农村建设，而大都市相应的就是郊区建设，其中包括新农村建设和新城建设、产业发展等诸多内容，要研究亚洲地区国际大都市的区别到底在哪儿。
我们以前讲，地方发展千万不要“等、靠、要”，但其实，换个角度来理解“等、靠、要”，则是很有必要的。等，就是要等候适当的机遇到来，紧紧把握整个郊区或是某一区县发展的战略规划，快速行动起来进行对接，寻找自己在大战略中的位置和发展机会。靠，就是在一段不短的时间里依靠什么行动，是靠一个地方的领导意志和想法，还是科学合理的发展规划。我碰到过一个乡镇，先前的领导在任的时候，搞出了一个不错的地方发展规划，但很快领导换了，这个规划也就废了。这是个很不严肃的事情，地方发展规划不应该跟着人动，而是要在对外公示之后固定下来，在今后的执行中要具有连续性。要，就是要政策、要项目，郊区街道和乡镇要根据中央和市里的大政策，再结合自身的发展需求，提出相对应的发展思路，就可以获得政策上的及时支持。这里主要是指“要微观政策”，对推动地方发展具有可操作性。接下来，中央鼓励文化大发展，郊区街镇就可以在这方面开动脑筋、积极努力。
关于郊区产业新城发展的几点建议
上海规划院浦东分院高级工程师 李锴
郊区产业新城发展作为上海未来发展的重点，是上海“十二五”城镇化战略的重点发展方向，是上海国际化大都市建设的重要支撑，是郊区城乡统筹发展的先行引领，是中心城产业与人口疏解的主要载体。
通过十年的建设与发展，郊区新城建设都取得了巨大的成就，但是新城人口却增长缓慢，与总体规划确定的目标相距甚远，中心城人口疏解的效果也并不明显。
从产业结构的角度来看：
首先，郊区产业园区更多的是传统制造业，现代服务业仍主要集聚在中心城区，现代服务业作为劳动密集型产业，其吸纳劳动力的能力远大于制造业。因此，郊区产业的规模虽远大于中心城区，但所能提供的就业岗位总量规模却远小于中心城。不能提供相应的就业岗位，是郊区新城人口增长缓慢的原因之一。
其次，由于毗邻郊区产业新城的郊区工业园提供的就业岗位大多是能级较低的第二产业，吸引的就业人口大多为受教育程度不高的务工人员，而对中心城人口的吸引力不足。因此，郊区产业新城对中心城人口疏解效果并不明显。而外来务工人员又难以成为支撑新城发展的主要群体。
上海郊区新城的健康可持续发展，最终还需依赖中等收入群体的集聚。因此，郊区新城的产业选择应当与中等收入群体的就业相匹配。从国外新城发展的实践来看，无论是美国的Reston，还是巴黎的若干新城建设，高科技产业的发展和新城建设所带来的高素质人口集聚形成互动，形成产业与人口不断升级的良性循环，是新城发展的一条必由之路。
新一轮郊区新城发展的关键因素是 “产城融合”，就其实质而言，首先应是居住和就业的融合，产业区和城镇区融合的核心问题是研究产业结构是否符合城市发展的定位。产业劳动分工是就业者年龄、受教育程度、职业类别分异的基础，是城市社会空间结构的基础。产业结构决定城市就业结构，就业结构和人口构成决定城市功能与空间结构、城市规模、居住模式、生活配套设施的供给等诸多关键问题。
值得注意的是，新城绝不是中心城的简单附属，而必须是一座功能完备的城市。因此在新城的建设中，还应当注重文化、教育、公共服务设施、交通等城市功能的完善。新城并不仅仅是工作与居住的地点，更是情感寄托、文化集聚的场所。本报记者 黄勇娣 实习生 颜仕笑 谢金晶
