实行“旧区改造事前征询制度”最关键的是要“阳光操作”，有第三方参与，且让整个过程置于群众监督之下，以真正消除暗箱操作、做到政策前后一致。这样，今后旧区改造的难度就会降低，城市功能和居民生活质量会有更大的改善
打破旧区动拆迁改造僵局的有效措施
改革开放以来的大规模建设和改造，使上海城市面貌焕然一新；而近20年来大规模的动拆迁，也使数百万户居民的生活条件大大改善。但是，随着房地产市场形成、房价攀升，虽然动拆迁补偿标准不断提高，动拆迁的难度却日益加大，以致形成了一个僵局：百姓盼动拆迁，又怕动拆迁，所谓“怕”，主要是担心在与开发商的博弈中自己吃亏，与周围一些会“搞”的邻居相比自己到手的补偿少了。当然，也担心由于动拆迁给孩子上学、老人就医和日常生活带来不便，上下班路途变远影响工作等等。
各级政府都深知动拆迁是民生大事，同时也是第一难事。一个时期以来，由于动拆迁引发的上访增加，各级政府承受了化解矛盾的巨大压力，对这项工作的顾虑有所加重，因此棚户简屋改造的进度实际上有所放缓。这种局面对利益相关各方都很不利，尤其是诸多百姓不能如愿安居乐业。如何打破僵局？
在上海，“旧区改造事前征询制度”应运而生。征询分为两轮：第一轮由街道牵头，对“愿不愿意改造”逐家逐户书面征求居民意见，如果愿意改造的居民占绝大多数，便按规定办理土地储备立项、用地规划等手续。然后，就“如何实施改造”进行第二轮征询，由土地储备机构牵头，听取居民意见，制定并公示拆迁方案。实际操作中，来自居民的不少意见和建议被吸纳进了拆迁方案。在取得拆迁许可证之后，与居民签订附生效条件的拆迁补偿安置协议，在约定时间内签约率达到总户数的70%以上，协议生效，达不到约定比例，不启动改造。
实行“旧区改造事前征询制度”最关键的是要“阳光操作”，有第三方参与，且让整个过程置于群众监督之下，以真正消除暗箱操作、做到政策前后一致，从而消除群众的“怕”。几个区试点的情况表明，这项制度是打破旧区改造僵局的有效措施，值得在更大范围推广。
服务群众要以群众的意愿和感受为准
这项制度之所以可行，首先是因为充分尊重了群众意愿，具体表现为：要不要动拆迁由居民做主、对动拆迁方案群众可以提修改意见、不达到签约比例就尊重居民意愿停止动拆迁，实际操作中真的出现过停止动拆迁的实例。
以往有些动拆迁项目，政府部门的某些同志往往不以人民群众的意愿和感受为准，而是从自己的感觉出发，认为自己是为了改善居民居住条件，是在服务群众。事实表明，我们出台的制度和做法如果得不到群众认可，即使推行得筋疲力尽，收效仍很有限，群众并不买账。这种状况很像毛泽东同志当年批评过的，这些所谓群众的需要是“我们脑子里头幻想出来的需要”，不是由群众自己下决心，而是由我们代替群众下决心。
其次，新制度让居民直接参与监督，以保持动拆迁方案实施的一贯性。动拆迁方案是政策的具体体现，只有切实执行才能达到预期效果，如果实施中走样，效力就会衰减。如果在实施过程中前后不一致，就会导致不公平，甚至引发上访等，给社会带来不稳定因素。让居民参与监督，可以防止方案在实施中走样。有群众生动地形容，他们期望的动拆迁方案实施是“上下一般粗的无缝钢管”，而不是“上细下粗的毛竹”。现在，群众对公平的追求往往胜过对利益的追求。比如，已签约的居民格外关注在他们签约之后方案的实施是否走样、对先签约的人家是否公平，他们监督的主动性和积极性很高。这样的监督很有效：动拆迁单位的自由裁量权事实上不存在了。在这样的运作机制下，如果谁期望拥有并运用自由裁量权，那只会给自己带来无尽的麻烦，引发更多的矛盾。
第三，让社会公信人士作为第三方参与，增加了一种外部监督。涉及广大人民群众利益的事必须慎重，而动拆迁一般说来是群众日常生活中最大的事情之一，更须谨慎。多年的实践证明，只有动拆迁方和被动拆迁方参与，不足以让双方感到满意尤其是感觉公平，特别是在出现激烈博弈状态时。因此，第三方的介入是必要的。到目前为止，人大代表、政协委员、法律专业人士等公信人士在所参与的动拆迁项目中，都很好地发挥了作用，他们对政策层面的很多问题给居民以可信的解释，注重维护居民的合法权益，同时也严格监督动拆迁单位依照既定程序办事，从而使动拆迁过程比较顺利。
用事实证明政策在实践中不会走样
“旧区改造事前征询制度”给了我们不少启示，政府相关部门、动拆迁单位甚至开发商都可以从这项制度的实施中吸取经验和教训。过去，很多部门为了解决“钉子户”之类的眼前矛盾，不惜在既有的法律或者制度上“开口子”，给一些对象以法外利益，试图平息矛盾。结果，眼前的矛盾“摆平”了，但是后患无穷，很多人把自己与当“钉子户”的人一比，顿觉不公平，进而效仿，由动拆迁引发的上访越弄越多。而严格实施事前征询制度，而且在实施中坚持政策不走样，不开口子，上访的情况一定会大大减少。我们看到，上海试点这项新制度的几个地块都没有出现上访。
经过更多实践，今后的动拆迁工作应该能趋于顺利。目前，“旧区改造事前征询制度”仍处在试点阶段，一些人对新政策能否得到有效实施将信将疑，生怕吃亏，所以拖到优惠截止期才签约。这种现象不足为怪，因为老经验告诉他们，“钉子户”闹闹似乎总有好处的。为了改变人们的这种陈见，必须用事实告诉大家“旧区改造事前征询制度”的各项政策在实践中不会走样，它是始终如一的。如若这样，今后旧区改造的难度就会降低，城市功能和居民生活质量会有更大的改善。
（作者为上海市人大常委会委员、上海市社会科学界联合会党组书记、研究员）
来源:文汇报2010.01.27 版次:6
