只有建立保有阶段的土地收益分配体系，才能从根本上充分发挥土地的利用效率。集约利用土地不仅要坚决贯彻中央精神，还需要充分发挥地方政府的积极性，试点推广后，通过立法的形式形成强效制约。
建设用地批而未用的问题在诸多省市、开发企业存在，要从体制、机制和法制上找原因和解决办法，“三令五申”、“加强监管”未必会有成效。
从体制的角度，中央和地方政府的利益分配体系没有理顺。在计划经济时代，中央和地方之间可以依靠高度集权的行政命令处理人口、土地、财政等生产要素的分配。市场经济条件下，如果不谈利益分配，很难发挥地方的自主性，协调各方工作，避免寻租，实现效率最大化。1994年后，分税制解决了财政的利益分配，但是人口资源和土地资源的利益分配还没有纲领性的变革，没有形成明晰的利益分配体系。
我国县级政府对土地使用有着实际的决定权。土地出让金尽管确定了中央和地方的分配比例，但土地收益并不仅仅是土地出让金体现的，也就是说，中央政府只有在土地出让时才享受到利益分配，在今后土地保有和改良中难以享受利益分配。这就使地方政府加大相对廉价的工业园区用地比例，加大配套费征收比例，加大经济适用房比例等。在城市化、重工业化和人民币升值条件下，中国的土地价格必然长期上涨。政府的土地储备和开发企业的囤地，往往可以获取比财务费用高的收益。地方政府的土地储备和开发商的囤地具有利益驱动。
只有建立保有阶段的土地收益分配体系，才能从根本上充分发挥土地的利用效率。不论建设用地是否闲置和使用，都需要中央政府和地方政府分享土地增值。而我国当前的土地增值税、土地出让金、土地使用税、土地闲置税等，都是在“批”时征收，也就制约不了“批”和“用”之间的时间差。
从机制的角度，政策执行的主体，程序，效果评估，违章查处，惩戒措施都需要有明确的规章。而中央部委的一些政策为宏观社会经济环境的权宜之计，机制上就显得粗糙。解决建设用地的“批而未用”问题，起码要有评估机制、执行机制、惩处机制。“批而未用”的评估机制，要明确评估什么是“批”，什么是“未用”；建设用地审批、土地出让、开工、竣工等节点的关系如何；未用的原因是开发企业的责任，还是政府的责任；工业用地、房地产经营性用地、基础设施用地，划拨用地的评估是否用同一标准。
执行机制涉及由哪一级政府，哪一个部门来执行；土地出让后，由于动迁拖延开工的责任由谁承担。房地产开发涉及到的环节非常多，政府相关部门的行政审批有上百项。规划变更的情况也不同。曾经发生在某些城市的退地现象，开发企业一般是以政府未尽责为由。对建设用地的执法，前提是政府部门的工作没有瑕疵，在政府部门和开发企业有争议时，有第三方仲裁机构。
惩处机制不是为罚而设。收回已批建设用地对一个企业来说几乎等于破产，对一个区域来说等于发展规划重新开始。建设用地的清理远比处罚更重要。地方政府在采用回收已批建设用地的惩处机制时，都会非常谨慎。集约利用土地，更紧迫的是划拨用地、农村建设用地的清理工作。对划拨用地和农村建设用地的浪费不做清理，对已经付出高额出让金的城市建设用地采取清退，有失公允。
从法制的角度，部委出台建议和意见是法律和规定的重要补充，但是对地方政府的制约并不大。地方政府的部门出台的文件，一般会通过相关部门和法制办的会审，以及基层单位的试点。中央部委出台的文件精神到地方需要套红，根据各省市的情况执行。近年来，中央出台的房地产相关的调控政策，地方政府几乎都会有一个配套的执行意见、补充通知，或者司法解释。集约利用土地不仅要坚决贯彻中央精神，还需要充分发挥地方政府的积极性，试点推广后，通过立法的形式形成强效制约。
（作者为上海社会科学院部门研究所副研究员）
来源：部门所网站
