民国时期上海私立学校特别繁盛。以1929—1934年度为例，上海初、中、高各级私立学校占同级学校年平均比例分别为：72.20%、86.16%、70.61%。这些学校涉及幼稚园、初级小学、小学校、初级中学、中学校、高级中学、职业学校、师范学校、专科学校、独立学院、大学校。对这些并非主要或全部依赖市财政支持的数量庞大、级类分布广泛的私立学校群体如何实行管理，是对上海教育行政管理机构的一大考验。它关系到在以市场调节为主题的私立学校管理方面政府机构究竟应该如何作为，关系到教育行政的有形之手与市场经济的无形之手之间究竟应该如何协调。
民国上海教育行政管理机构在私立学校管理问题上采取的是一种不同于市立学校的管理思路，即实行间接管理模式。其基本精神是：学校具体事务交由董事会和校长全权负责，市教育行政承担重大事务的规定、审查、监督与执行。其具体表现为：确立私校内部管理的二权分立模式，为间接管理创造前提；借助立案管理的基本手段，规范和引导私立学校的办学行为。
私校内部管理的二权分立模式，指的是私校董事会与校长两者之间各不相同的权力分管范畴。其中，董事会主要负责两件大事：一是全权负责经营学校，二是负责校长人选的选任。校长则全权负责学校的行政管理事务。私校校长之职权由校董事会授予，这种授权行为一旦成立，被授权者就获得了独立管理的充分权力，其本身及其权力均应受到充分的尊重与保护，即使是授权者——董事会也不得随意越权干涉。只有当所选校长确有失职之时，才能按照一定的程序，随时改选之。这样的二权分立模式及其该模式的确立与实际运行，对上海私立学校的健康发展具有极其重要的意义。它有助于在制度上和人事上确保私立学校经济活动与教育教学活动的适度分离，有助于尽力避免前者对后者的可能干扰甚至越位。它兼顾了校董事会和校长各自不同的社会身份、社会分工以及不同的智能结构，在共同办理私立学校的目标下，以二权分立的形式整合两者的自身智慧与社会资源。它也为城市教育行政实现对私立学校的间接管理提供了必不可少的过渡津梁：董事会必须承担向市教育行政机构报告财务状况的义务，包括平时的定期汇报和学校解散时的清理汇报；市教育行政则拥有必要时的稽查之权直至无归属私校校产的处置权。私校的财务状况，连同私校董事会的事务状况均在一定程度上接受城市教育行政的管辖。在私校校长享有治校全权与全责的同时，城市教育行政机构辟有一定的联系渠道，保证了对校长管理实务的知情权与影响力。典型者如组织立案私校校长参加全市校长联合宣誓典礼和全市校长联合会议等。其中的宣誓典礼超越了显示城市教育行政领导权威的纯粹象征性意义。它重在表明：无论市校私校，均应承认和接受城市教育行政的实质性领导，私校校长尤其应该将其直接管理的学校自觉置于城市教育行政的有效间接管理范畴之内，不能因为私校的产权私有性质而恣意妄为。
通过对董事会和校长某种程度与形式的管理，民国上海教育行政成功地实现了对管理者的管理，即借助对直接管理者的管理，实现了对私立学校的间接管理。这种管理模式大大节约了城市教育行政的管理成本。首先，市校校长由城市教育行政机构亲自制定任职资格与标准、并对其进行直接任免与考核，私校校长则由其董事会负责选聘和撤换、城市教育行政机构只需负责认可；其次，市立学校实行全额教育财政拨款，中等学校的财会人员还劳驾市教育行政部门直接任命，私校则由董事会承担包括筹划经费、审核预决算、保管财产、监察财务等在内的所有财务事项，尤其是办学经费全部或主要由其自行解决、城市教育行政只需负责监督其财务运行状况，和提供政策性意义甚于实际财政意义的私校补助；再次，市校行政事务中的相当部分如学级编制、办学规模等需要教育行政机构直接干预，私校行政则由其校长担负全责。如此种种，不胜枚举。联系前述上海私立学校数量奇多、比例奇高的历史特点，这种管理成本的节约相当惊人。从整个城市教育行政管理的角度看，这种在私校管理成本方面的巨额节约，对市校品牌的精心打磨，对教育研究的深入探询，对义务教育与社会教育受众面的扩大，乃至对城市公共教育财政和教育行政本身管理负担的减轻，都提供了必要的前提与可能。
民国时期上海对私校的立案管理首先含有私校登记备案之意，更深层次的含义在于借此引导和规范私校的办学行为，并由此达到对教育市场的整顿与规范之目的。其中，私校立案资格标准的设立和立案行为的付诸实施，具有至为深刻地影响。这些立案资格标准，主要涉及经费、设备、师资与校长、教育教学管理等若干方面。首先，要求立案的私立学校必须要有确定之资产或资金，其租息足以维持其学校之常年经费；或于确定之资产资金外，并有其他确实收入，足以维持其学校之常年经费；或虽无确定之资产资金，而另有其他确实收入，足以维持其学校之常年经费。其次，要有相当之校地、校舍、运动场、校具、教具等基本设备。第三，学校教职员应合格胜任，其中专任教员应占教员总数三分之二以上，校长应由中国人充任。此外，呈请立案时，还应详细开列九事项，并绘具全校平面图及说明书，送呈备查。九事项包括学校名称（如有外国文名称者，亦应列入）、学校种类、校址校地及校舍情形、学校沿革、经费来源及经常临时预算表、组织编制课程及各项规则、图书仪器标本校具及关于运动与卫生各种设备、教员履历表、学生一览表附历年毕业生一览表等。只有完全符合上述所有规定者，才能顺利通过市教育局调查人员的专门调查，得到认可后，方准立案。这些立案资格与条件，既包含了近代学校最为基本的几个办学要素，又考虑到了学校实际的办学业绩与管理水平，实际上是规定了最低限度的办学条件，综合了私立学校从硬件到软件、从静态到动态的各种指标。它们提供了明确和可操作的立案资格标准，给出了当时上海合格学校的最低标准和参照系统，对确保上海私校的办学质量提供了起码的屏障。
民国上海私校的立案管理，不仅制定了明确的资格标准，而且在一定程度上予以实际施行。这种施行注意到了不同学校的不同区别，并根据区别，采取不同的管理措施，也给以相应的不同待遇。大体可分为几种情形：一种是立案态度端正、积极申请立案，办学成绩比较显著的私立学校，准予立案直至给以精神奖励和物质资助；一种是愿意立案但办学实绩与立案资格还有一定距离，根据办学成绩，准予试办或准予改良（试办以半年为限，改良以一年为限）。还有一种是对于立案管理不理不睬、置若罔闻或办学很糟糕的，规定予以取缔。1927至1935年9年间，上海对954所私立学校（含幼稚园、小学、中学、职业学校、师范学校）进行了规范化管理的审查，审查结果：准予立案的占48.32%，准予试办和应予改良的占35.85%，勒令停闭的在15.83%左右，多数私立学校的办学质量是好的和比较好的，立案管理起到了一定的规范化管理的作用，初步达到了管理者整顿私校办学市场秩序的初衷。
民国时期上海私校的立案管理是动态的，私校立案资格的获得并非一劳永逸。如立案后办学不善，市教育行政保留撤消其立案的权利。在实际执行中，确有少数学校受此处罚。如 1936年有5所小学被撤消立案。立案资格可能随时撤消的规定，表明民国时期上海教育行政对私校立案管理的态度是相当重视的，对某些私校可能出现的投机行为与短期行为也是有所觉察的；撤消立案资格之权力的实际行使，对制止和防止立案问题上的投机与短期行为起到了一定的威慑作用，有利于立案学校办学质量的长期稳定与提高。
民国上海城市教育行政对私校实行规范管理的同时，也努力提供一定的服务，主要表现为对立案学校给予适当的经费扶持、公平待遇和充分信任。至迟在1923年，上海已开始注意对办理完善、经费支拙、确实需要补助的立案学校提供经费扶持，1928年起形成比较持久的制度性行为。自此至1935年，该项经费扶持累计达20,651.421元。在抗战甫胜的1945、1946两个年度，还大大增加了这种扶持的额度，其在城市整个教育事业费中所占比重，破天荒地超过了对市校的拨款额度。这种对立案学校比较长久的经费扶持政策，给立案学校提供了切实的经济支撑，也是这一学校群体能够在上海比较长期、健康发展的一个重要经济原因。
民国上海教育行政管理机构还大胆地将立案学校和市立学校置于基本相同的展示平台：如在各种名目繁多的成绩展览会、学术演讲会、体育运动会和竞赛会等大型全市性学校活动中，赋予立案学校和市立学校同等的公平参与权利和平等分享成果的机会：所有这些活动中的竞赛名次与奖项设置，均以学校级类（如小学、初中、高中）、学生性别和运动项目来分类（组），而非以市立学校或立案学校相区别。可见至少在校外活动领域，民国上海教育行政对于立案学校和市立学校是置于比较平等的城市教育管理体系中通盘考虑的，并未另眼看待。这一点甚至比允许立案学校分享市教育财政费用、平等参与这些活动本身还要显得意义深远，它从一个侧面体现了民国上海教育行政对私校管理政策的重要特点。从市立与立案学校两者各自发展角度看，则同台竞赛的机会使立案学校获得了展现风采的机会与舞台，提高了参赛立案学校的人气、扩大了其知名度与竞争力；市校也可通过这些活动对自身办学质量进行公开的检阅，有利于促进其在与立案学校的整体对比与竞争中不断祛除惰性，保持活力。
为最大限度调动私立学校的积极性，民国上海教育行政还表现了对私立学校的充分信任，主动邀请其参与城市若干重大教育行政事务之决策、咨询或调查。仅1931至1935年期间，上海立案私校被允许参与的这类机构大致就有教育讨论委员会、中小学学生毕业会考委员会、中学/师范教育研究会、识字教育委员会各区调查委员会等。这些机构或承担讨论教育行政之设施、教学方法之改进、教育学理之研究和其他关于教育事项；或负责核定中小学毕业会考的考试日期、地点与分区，支配试验科目及时间，审核考生名册及品学成绩，审定各科试验标准及方法，撰拟各科试题，拟订各项规则，主考及监考，评定各科成绩，决定毕业、留级及补考，以及其他关于会考之重要事项；或分工研究教育部、市教育局、各中学与师范学校及各会员所提关于中学与师范学校之课程、教学、训育、经费支配及校务管理等实际问题。其分组研究提出具体方案经大会通过后，由市教育局转呈教育部核定；或分管调查区内失学民众，调查区内可供借设识字学校之公共场所，选派调查人员，分配调查区域，酌定调查时日，指导调查方法，督促分头调查，择要抽查调查区域，将调查表装订成册，以及其他关于识字教育之调查事项。无论务虚务实，所为皆属对上海城市教育发展至关重要之事。上海立案私校能够被允许参与其间，与市教育行政管理层一起共同探讨切磋，意味着他们被实实在在地赋予了在重大教育决策领域建言献策的宝贵权利，这一点表明了一个更为重大的事实：民国上海教育行政机构并非仅仅从减轻政府教育财政负担的消极角度看待私立学校，更非视之为洪水猛兽般的异端，而是将其与市校一起作为城市教育发展不可或缺的两支生力军予以重用。这使得民国时期上海的私立立案学校不仅没有被视为异类而遭遇歧视或不信任，反而在一定程度上以某种形式参与了城市的教育行政管理，它们不再仅仅是被管理的对象性存在。这一相当高明的管理艺术，对调动立案学校的积极性和主动性，融洽其与城市教育行政管理机构的相互关系，从而共谋城市教育总体繁荣之大计，做出了值得肯定的历史贡献。
民国时期上海实行以立案为核心的私校间接管理模式，其要旨在于顺应教育市场之需求、赋予私校足够的自主空间。但城市教育行政并未将对私校之管理完全委诸其董事会和校长，更不是完全听凭教育市场无形之手的摆布。在若干重大问题和关键环节上，城市教育行政依然行使了必要的和有效的管理与干预。实行干预较多的环节主要集中在经济和办学两大方面。
经济方面的干预着重防止其经费收支、经募捐款等经济行为的任意和无度。在经费收支问题上，比较注重收费方式的改革和全免费比例的规定，抗战胜利后更是明确强调各校收费应以分期征收为原则，学生膳费尤应按月征收。并组织膳食委员会公开支配。各校学生免费应规定学杂费全免之免费学额。小学不得少于20%，中学不得少于15%。为使这一保障贫困学生就学权利的政策确实得以执行，还规定了具体的呈报与审查方法。这些规定在收费制度上给提前预收学费或免费学额不确定等各种不规范操作现象设计了比较有力的屏障。为确保私校经费使用方面的相对公正、公开和透明，民国上海教育行政还参考和借鉴了其对市校经济管理的若干经验，于抗战胜利不久，在各私校组织设立了由教职员工互选的中小学经费稽核委员会，负责审核收支帐目及单据，要求其于每月、每学期和每学年终了之时，均应开会审核相应时期内的收支情形，并对各项校产、校具加以点查或抽查。开会时，得请经管经费人员出席说明；审核遇有疑义时，得向有关方面调查。为确保该委员会的独立与公正免受干扰，还采取了相应的回避措施：凡经管经费人员，如事务员、会计员等，皆不得当选。该稽核委员会必须切实执行定期呈报制度，将所在私校的经费存储情况与使用情况等，如实向市教育行政机构呈报，使之对私校亦享有一定程度上的经济管理权。在募捐问题上，1935年颁行《修正上海市经募兴学捐款暂行办法》（简称《办法》），1947年出台《上海市私立中小学募捐监督规则》（简称《规则》）。比较起来，《规则》更倾向于强化政府部门的行政监督，它增加了不得向路上行人或不相识之住家、商店、工厂劝募，不得强迫在校学生认捐和空白捐册与收据缴送教育局注销等限制，还增加了正反两方面的行政举措：凡捐款满相当数额者，按国民政府颁布捐资兴学褒奖条例，呈由本局分别呈请给予褒奖；凡未遵前项规定先行呈准，擅自公开向外募捐者，除制止外，并予议处。从教育行政对私校募捐行为的监督管理角度看，《规则》虽省略了募捐行为中定期审核的烦琐事务，却更为完整地囊括了其流程的全部环节。其中，募捐前对募捐用途、数额、办法、起讫日期和褒奖办法详加审核的核准制度意在监督其是否具有确实和正当的理由，募捐截止后一周内必须将募捐造册、收据存根送局仔细审核的规定，和空白帐册与收据送局注销、募得捐款存储银行以及募捐用途造具清册送局核销等规定，则重在掌握所募数额、用途和募捐行为本身的真实性，防止侵吞行为和假冒募捐行为的可能发生。“两个不得”的特别限制则进一步规避了募捐的随意性和强制性。这是一个在设计上比较周到的管理法规。
办学方面的干预着眼于保证学生的利益不因私校存废的不稳定或未立案而受到侵害。首先，明令私校不得随意关闭，对必须关闭或已经关闭之私立学校，采取启动甄别审查程序等措施，设法使其学生安然转学、继续学业。如1931年间，私立南洋医学院因办理不善，发生学潮，奉教育部令饬停办。经按照部定处置停闭私立学校办法第四条，商同国立中央大学医学院推派人员，会同组织甄别委员会，甄别该学院学生。计受甄别者，各级共92人。成绩评定后，填发证明书及成绩表，以便转学。其次，对未立案学校学生的转学与升学问题变通处置，使其与立案学校或公立学校相衔接。1931年曾办理未立案私立高级中学毕业生升学预试，应试及格者准予投考公立或已立案之私立专科以上学校，应试不及格者，依照程度分别降低年级，给予转学证明书，准其投考公立或已立案之中等学校。对未立案之私立专科以上学校学生，也本着为其前途着想的基本精神，举办专门的甄别试验。1931年曾组织甄别试验委员会及资格审查委员会，举行报名、审查，应试终场者由各委员评定成绩，并呈送教育部核定揭晓，各发证明书，以资证明。对已毕业于未立案学校的往届毕业生，上海教育行政机构也本着务实与灵活相结合的管理方针，对其毕业生资格给予了实事求是的追认。
因上海教育行政对立案管理难度估计不足（私校数量庞大，办学主体多元，一市三治、华租两界并存的城市行政权利分割等），曾造成有关立案管理三次展缓期限仍有令难行之尴尬。这固然有损于其教育行政之权威，难得的是，相关学校学生并未因此受到殃及。个中多少体现出民国上海教育行政管理的若干理性化和人性化色彩。因为不管私校出于何种原因未能立案，其学生是无辜的，不应将学校未能立案之责任转嫁到他们的头上。再者，如果未立案学校学生的升学、转学、毕业资历等问题得不到妥善解决的话，受到损害的将不止是这些学生及其家庭，其所在的城市社会也会连带受到影响。因此，明智的态度只能是顾全大局，适当变通。这也算是城市教育行政管理之一道吧。
（本文为摘要，全文刊登于上海社会科学院《社会科学》，2007年第二期）
作者系上海社会科学历史研究所副研究员
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