现代报纸是一种高效率的大众传播媒介，可以报道新闻、公布信息、发表评论、进行政治宣传等。晚清上海，报纸这些功能被发现并得以充分发挥，上海因此成为中国报业中心和信息集散地。上海这一地位的形成，除了交通便捷、商业发达等因素外，还同上海报纸与中国官方和租界当局之间形成的独特格局有关。晚清中国仍是专制时代，统治者不能容忍民间参政议政，但在上海，租界提供了相对宽松的环境。租界是自由的，居民享有比较充分的言论自由；租界又是自治的，中国政府无法在此有效行使管辖权，在上海报纸和中国政府之间，租界起到阻隔或缓冲作用。这种独特格局使上海报纸拥有比较大的政治参与度和政治空间。所谓政治空间，就报纸而言，是指政治言论的自由度；就当局而言，则是对报纸政治言论的容忍度。
上海报纸的政治参与度与政治立场
政府关注报纸，往往是因报纸直接议政，特别是对于专制政府，报纸议政，无疑是更大范围的“处士横议”，会有形成不利甚至是对抗政府舆论的危险。因此，清政府对于上海报纸的态度取决于报纸本身的政治参与度和言论立场。
政治参与度因时而异。
政治参与度是指对政治的关注与参与程度，表现为议论时政、褒贬官场人物、披露与国家内政外交有关信息等。晚清上海报纸的政治参与度因时而异，大体以1895年为界标，之前报纸较少对朝政和官员的直接批评，之后则相反。
一是甲午战后至戊戌政变。作者对对在1894年11月至1895年11月一年中，《申报》、《新闻报》、《字林沪报》的论说作了一个统计，与时政有关的内容，《申报》为256篇；《新闻报》185篇；《字林沪报》207篇。当然上海的中文报纸议政热情，以《时务报》创办为标志，达到最高潮。
二是在1901年清政府推行新政以后。标志是上海鼓吹宪政的报纸《时报》异军突起，给上海报纸带来新气象。首先是更自觉的参政议政意识和明确的议政角色定位。主持者均留学日本，是宪政运动的活跃人物，他们将自己和报纸定位为朝廷和民众的沟通者，反应民众疾苦、抨击官员腐败无能和社会黑暗。二是议政文体更成熟，结束报纸论说的古典时代。《申报》自创刊到《时报》创刊之前的30余年中，上海的主要报纸的政论风格与《申报》大同小异，八股气息浓厚。《时报》则以精辟的“时评”代替沉闷的长篇大论。取材于当天的新闻，分版设置，极具个性。非常受欢迎，以后《申报》等纷纷仿效。
2、政治立场各不相同
上海报纸背景各异，对政治的兴趣有大有小，参与政治也有主动被动之分。就政治立场而言，可分为三种情况：
（一）直接干政。主要是有特别政治背景的报纸，如《时务报》、《苏报》（陈范接办之后）、《国民日日报》、《俄事警闻》、《时报》、《神州日报》、《民呼日报》、《民吁日报》和《民立报》，这类报纸是政治宣传工具，报人是政论家，甚至是政治活动家。诸报政治立场可分为两种情况，一温和，一激进，《时务报》、《时报》虽然也抨击时弊，但以建设性意见为主；《苏报》、《国民日日报》等则言论激烈，甚至鼓吹颠覆政府。
（二）迂回议政。《万国公报》时常有议论性文字，多是关于西学或者是中西文化问题，很少直接讨论中国政治。1889年成为广学会宣传刊物后，《万国公报》开始明确地把中国知识阶层作为主要读者。撰稿者多为传教士，他们了解中国文化，了解中国国情，有的还与中国政界交往密切，如林乐知、李佳白、韦廉臣、艾约瑟等。《万国公报》多以旁观者身份发表对中国时政看法，与中国政治若即若离。
（三）不离不即。《申报》、《新闻报》和《字林沪报》为商业性报纸，无特别政治背景，对政治的参与热情因时而异。承平之时，基本不参与政治，更愿意介绍西学、鼓吹洋务事业，或者就上海地方事务以及社会风气、社会问题发表一通感言和议论。国家多事之秋，议政热情偶尔也会高涨起来，但对政治参与有分寸，不发过激之言，更不把自己当作政治工具。
清政府与报纸
清政府对报纸的功能是逐渐获得认知的。朝廷、上海地方政府以及各级官员与上海报纸发生关系的因缘不同，对报纸的认知也有差异，在处理与报纸关系时，方式也有差别。对待不同的报纸，官方的态度不同，他们不满意报纸泄漏官方密件，最痛恨的是公然对抗政府的报纸，而对其他报纸，并不排斥，大多听之任之。
朝廷与上海报纸
从上海第一份报纸《北华捷报》诞生到清朝结束，朝廷并无针对上海报纸的特别举措。上海报纸只是偶尔因新闻或者言论引起官员的不满，上奏朝廷查办。较早的是《中国教会新报》[1]和《汇报》，原因是这两份报纸登载朝廷密旨。清廷下旨查办。上海另一份被上奏朝廷要求查办的报纸是《申报》。
朝廷对上海报纸有直接影响的上谕是戊戌政变之后，慈禧旨谕天津、上海、汉口等地查禁报馆，惩办报人。朝廷的意图是清除维新党人影响，针对的是维新派报纸，而不是所有上海报纸，而且这份上谕只对上海没有外商背景的报纸有影响。1903年发生的苏报案，也并非是清廷欲镇压上海报纸，而是镇压革命党。但在苏报案交涉中，清政府对报纸的舆论功能开始重视和利用。
苏报案一发生，就立即引起中外舆论关注，国内外许多报纸均有报道和评论。在上海，起初只有《申报》完全站在清政府立场上。为避免舆论围攻，湖广总督端方设法通过官员金鼎，[3]联系上《新闻报》主笔金煦生，《新闻报》态度因此骤变，发表《论革命党》，由原来的对朝廷幸灾乐祸一变而为讥讽革命党，言词刻薄。狱中的章太炎被激怒，在《苏报》上发表《狱中答新闻报》，回击《新闻报》。这是中国官方第一次直接利用上海报纸言论，但维持时间并不长久，《新闻报》并未就此成为官方的喉舌，不久仍回到归商办报纸立场。
朝廷这样的一种态度，可能是由于以下几方面的原因：
一是对报纸的认知是逐渐形成的。现代报纸是高效率的大众传媒，可以及时发布各种信息，沟通中外，沟通朝野，也可以发表各种评论，形成公众舆论，还可以被当作政治宣传工具。报纸传入之后，对专制国家的统治者、对封闭的中国社会意味着什么，在当时没有人知晓，官方也没有报纸是国家主权内容之一的观念，这与同时期的日本就不同。在美查创办《申报》的同时，另一位英国人也在东京开办了一份日文报纸，报纸一出版，日文报纸的编辑们就怒斥这种侵犯日本主权且危机他们报纸销售额的行为。警察禁止日本人销售该报，接着日本外务大臣就同英国全权大臣巴夏礼交涉，最终巴夏礼制定一个法规，规定英国人在日本办日文商业报纸是有罪或者犯法。但在中国的情况就不同，官方没有反对外国人在华办外文报纸的举动，也未曾对外商办华文报纸表示过异议，朝廷只是把报纸当作外商经营的一个商业企业。
二是对报纸沟通中外、沟通朝野的功能的认同。上海报纸内容自诞生起就具有极强的国际性，外文报纸自不必说，中文报纸也将国外的消息作为主要内容之一。特别是甲午战争以后，中国人热切地想了解西方，了解世界，信息量大且及时的报纸就成为最重要的途径。
上海报纸也是沟通朝野的重要信息渠道。这在轰动一时的杨乃武与小白菜案件中给人印象深刻。
三是因租界的存在。这一点后文有论述。
2、官员与上海报纸
上海报纸与清朝官员之间似乎逐渐行成一种默契：报纸不触犯官员，官员也不找报纸的麻烦，尽管如此，官员和上海报纸之间的纠纷和不愉快还是时有发生。诱因主要在以下几个方面：
一是关注官员行踪。光绪元年，《申报》披露左宗棠为平新疆平定回乱，向洋商借款作军费开支事，左宗棠十分恼怒，在给浙江官员的信中，多次诋毁上海报纸，痛骂报人为无赖。原因一是《申报》的外商背景，被左宗棠认为这是一个被外国人操纵的报纸；二是不能容忍民间舆论。左氏的言论流传甚广，讨厌报纸和报人的人常引用左宗棠的话，后来也几乎成为对晚清上海报人社会地位的定论。
二是披露官员生活琐事。最典型的是郭松焘画像案，瓦格纳教授有很好研究，不展开。
三是登载与政治敏感人物有关的内容。戊戌政变后，《新闻报》刊出康有为香港来函的全文，引起张之洞的不安，要求两江总督刘坤一与新闻报馆和领事交涉。张之洞时任湖广总督，《新闻报》在上海租界，不在张的辖区之内，为什么唯有张之洞对此事会特别关注？主要原因可能是要与康有为划清界限。
这几次事件仅仅是发生在个别官员和报馆之间的一些麻烦，并未使上海报纸和官员之间关系就此紧张。官员们没有就此上奏朝廷，请求查禁报馆，或者采取法律行动。推测其原因，一是报馆并非故意要讥讽或者攻击朝廷官员；二是报纸已经在文化上被中国人接受。如瓦格纳就认为《申报》能度过“郭嵩焘画像事件”危机，主要原因是《申报》“在文化上被接受程度之高以致在政治上没有取消它的要求。”三是上海报纸都有或多或少的外商背景，与上海报纸的纠纷往往成为外交事件，不管朝廷还是官员，都不能不对此有所顾忌。
3、上海地方官员与报纸
晚清时期，上海未发生过地方官员因本地报纸的冒犯而与租界交涉的事情，上海地方官员和本地报纸之间也基本上是和平共处。不但如此，上海地方官员较早对报纸舆论的影响有所认识，并支持或参与办报，上海县知县叶廷眷，上海道台冯焌光、蔡钧和蔡乃煌，其中对上海报纸最有影响的是蔡乃煌。
此前的上海道台办报都是另起炉灶，但因经营不善，都不长久。蔡乃煌可能是吸取了蔡钧等人办报的教训，采取收购的报纸做法。上海报纸除《新闻报》、《时报》，《申报》等均接受补贴或被收购，还给予英文《上海太晤士报》津贴。但经营均不成功，无法自负盈亏，加上蔡氏不久去职，最后不了了之。
三 租界与上海报纸
除了与朝廷、朝廷官员关系外，上海报纸与租界当局关系也是上海报纸政治空间的一个重要内容。实际上上海报纸与朝廷、官员之间特殊格局的形成，租界存在是一个重要原因，正是租界的存在，上海报纸得以自由滋长起来。
1、报纸可以自由创办
首先是制度上的自由。在上海办报纸，几乎不存在任何门槛。办报采用的是注册制，不要求呈报登记，也毋需获得批准，外国人只要有一定的资金，在领事馆注册，报馆就成立。华人如果是自办报纸不需要任何法定手续。
2、言论自由
租界没有新闻审查制度，租界对报纸等出版物的管理采取的是欧美国家实行的追惩制。在这种制度之下，出版物可以自由出版，行政机关不审查原稿而审查出版物。上海报纸被追究或者惩罚主要是以下几种原因：一是有关道德风化；二是造谣诽谤；三是煽动叛乱。租界对前两种情况更加关注，被惩罚的主要是小报。以煽动叛乱被惩罚的主要是激进报纸，报纸言论一般属于违警案件，较少有刑事惩罚，这在“苏报案”和《神州日报》被控案件处理中有明显体现。苏报案笔者专门写过文章，读者可参看。这里主要介绍《神州日报》被控案件。
《神州日报》因登载印度巡捕强奸中国民女事件，文中有“印人为禽兽”之语。捕房多次警告，但《神州日报》置之不理。捕房又要求其登报道歉，该报不但不肯，而且在报上对此又加以反驳。又由公共租界工部局拟稿，转给神州报馆，要求登报道歉，报馆认为这影响报纸声誉，不肯登载，于是工部局出面控告《神州日报》毁谤印人，妨害租界治安。会审公廨就此案开庭审理，最后判决为报馆将公堂判决，登报三天。
3、租界对清政府管辖权的隔断和缓冲
主要表现在：
一是对报馆和报人无直接管辖权。比如对报馆，规避清政府管辖的最好办法就是挂洋旗。戊戌政变后，朝廷要查禁报馆，上海道因此命会审公廨谳员调查租界报馆情形，结果不是洋人开的报馆也纷纷挂洋旗。
二是对服务报馆的华人不能直接行使管辖权。中国官员不能直接到租界来封闭报馆或者捉拿人犯，要由领事团领袖领事签字，交由工部局巡捕来执行。审讯也必须在租界，遇到与外国人有关的案件，通常有外国副领事参与会审，不经过外国副领事同意，判决也不能最终形成。
因此朝廷和各级官员对付上海报纸通常采取其他办法，一是禁止流通到租界以外，二是发布告示，禁止购买和阅读，如苏报案后示禁《国民日日报》。但这种办法效果有限，往往越禁越畅销。
（本文为摘要，原文见《史林》2007年第1期。）
作者系上海社会科学院历史研究所
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