胡月晓《存款保险、资本要求和市场纪律》

一、存款保险和制度环境

 

1.存款保险制度的形成和目的

金融安全网（financial safety net）一般包括中央银行日常监管机制、最后贷款人机制和存款保险制度三部分。在金融安全网的建设和完善过程中，存款保险日益成为各国关注和重视的建设目标和焦点，日益成为金融安全网组成中的一项关键因素。

存款保险起源于银行体系最为脆弱的时期和环境体系下。[1]1829年在美国成立的纽约安全基金是世界上第一家存款保险机构，随后全美成立了14家类似的存款保险机构。这些机构有些成立后不久即告破产，有些则存续了较长时间，到1939年美国成立国家（联邦）存款保险公司之际，先期成立这些存款保险公司已是仅存3家。在美国以立法形式成立联邦存款保险公司之后的30年中，各国并没有太多的仿效。到1964年，全球实行存款保险的国家仅有6家；从那以后，存款保险才在世界各地以较快的速度普及开来。

从存款保险的形成历史来看，建立存款保险的目的，通常认为是为了维护金融体系的稳定，保护存款人利益。但在专家和学者看来，这些目的都是出于政治动因，而不是经济运行内在规律要求的体现，都是一些漂亮的政治口号而已。通常还认为，引入存款保险体系可以增加中小银行的竞争力；中小银行、地方银行在与大型银行竞争中，处于不利地位，易被大银行收购，从而形成垄断；通过引入存款保险制度，可以增加中小银行吸收存款的能力，增加地方小型银行的竞争力。在专家和学者看来，通过引入存款保险体系增加中小银行的竞争力，也是一句政治口号而已：银行经营面临的市场是细分的，不同规模的银行只有在不同的细分市场上开展经营才能相互完善和补充。存款保险之所以在政治上具有吸引力，是因为存款保险制度提供了一项解决银行危机的无成本的方案。引入存款保险制度背后的真正动因，是在最大限度保护储户和中小投资者利益的政治宣传口号下，为政府对储户的保证设一个上限。没有明确的显性存款保险制度（explicit deposit insurance system），意味着政府对存款人的无限担保，存款保险制度则为政府对存款人的保证设置了一个上限。

2.存款保险制度的实施结果

经验研究表明，存款保险制度的实施结果，从平均来看，是造成了银行体系的更加不稳定，银行危机增加[1]。存款保险制度与银行危机间存在的正相关关系是一点也不令人奇怪的，因为存款保险可信的情况下，银行吸收存款时可不考虑因此承担的风险。在存款保险体系不存在情况下，存款人意味着受到政府的隐性担保，但这种隐性保护无论是在程度还是在范围上，都是不确定的。这种不确定促使存款人主动监测银行的经营和管理情况，特别是在银行经营的制度环境不完善、政府监管水平较差、信息披露不全和法制缺乏，以及行政干预较多的情况下。在实际生活当中，表现为存款人对金融机构的事先甑选。可见，存款保险制度是一项双刃剑，在减少了存款人的恐慌、防止出现银行挤兑的同时，也降低了银行体系的稳定性，增加了银行经营过程中的道德公害。存款保险制度对银行体系的不稳定作用是从“平均”来说的，这意味着存在例外，存在着政治口号成功的可能性。在市场纪律作用较强、制度环境较完善的情况下，存款保险制度确能起到它所宣称的“维护金融体系稳定、保护存款人利益”的目的和作用。对制度完善的国家而言，存款保险制度对银行体系的不稳定作用是不明显的；只有在缺乏良好制度环境的条件下，存款保险引起的问题才会显现。对这种现象的一种解释是，参加存款保险体系的银行利用保险存款的可得性，过多冒险；存款保险制度降低了存款人的监测动机，这在官方监管不足的情况下会是一个大问题，而在制度环境较弱的情况下，政府监管往往不足。制度环境的作用对降低银行过分冒险的机会主义行为起了非常重要的作用。

在制度环境较弱的情况下，匆匆忙忙地引入存款保险制度甚至可能会阻碍金融发展。通常情况下，存款保险制度被认为是有助于金融发展和金融深化的，因为引入存款保险后银行吸收存款即筹集资金的能力通常会提高，因而社会资源纳入金融体系的比例会升高。但这种情况只有在有关金融的市场基础设施和制度环境完善、健全的条件下才会发生。有关金融的市场基础设施和制度环境的健全和完备，是存款保险促进金融深化和金融发展的前提条件。存款保险造成的财政负担最终都要落到一般纳税人头上，转化为对一般纳税人的或明或暗的税赋。一般纳税人为避免这种征税，会将其资产和收入转移到海外，导致国内资源的外流，国内金融资源减少。

    3.制度环境与存款保险的实施

毫无疑问，存款保险的存在诱发了银行的道德风险和逆向选择，诱使银行过分冒险。由这种道德风险和逆向选择引起银行过分承担风险的行为，暗示着政府或许应该对标准贷款（和存款）进行利率管制，强制实施利率上限，并颁布一些以安全为要义的条件，如严格的资本要求等[2]。在金融自由化和市场化的发展趋势下，对利率实行管制是不受欢迎和难以实施的。因而引入存款保险体系，存在着“以安全为要义”的前提条件。

在存款保险制度下，政府替存款人承担了对银行的市场监督作用。这就要求监督当局具有测定银行风险的能力，和在不干涉银行具体经营情况的前提下阻止银行过分冒险的能力。这对存款保险机构的监管能力提出了较高的要求，它要求存款保险机构和相关的政府部门具有良好的、超越市场监督的能力。完善的制度环境意味着良好的政府监管和监管机构运作的高效率。存款保险制度作为一种对存款人利益提供保护、稳定金融体系的制度安排，其有效性就在于机构监督对存款者市场监督的良好替代。而机构监督的有效性与作用效果和制度环境是息息相关的。制度环境强弱可以用政府监管能力和监管机构本身约束情况（如腐败制约等）来表示。健全、完善的制度环境通常意味着良好的政府监管和低腐败情况。因此，在制度环境较弱的情况下，引入存款保险制度会使实施成本因该制度带来的银行道德风险和逆向选择问题严重；随着制度环境的加强与完善，存款保险制度带来的银行道德公害会减少，社会稳定收益则保持不变，如图A-1和图A-2所示。在没有引入存款保险制度，或施行隐性存款保险制度的情况下，银行的道德公害（过分承担风险的经营行为）和制度环境强弱间的关系与显性存款保险制度和制度环境强弱间的关系正好相反：随着制度环境增强，存款人增加对市场约束作用的依赖，存款保险制度缺失又会使政府监管（指有别于通常央行或货币监管当局的合规、合法性监管）缺位，因而银行道德公害加重；随着制度环境的增强，金融市场基础设施完善给银行体系带来的稳定收益会逐渐趋于一个均衡水平。在金融市场基础设施不完善，制度环境给银行体系带来的市场纪律约束较弱的金融发展早期，引入（显性）存款保险制度所带导致的银行道德公害通常会超过社会稳定收益，因而是不可行的。只有当制度环境增强到一定程度情况下，存款保险制度才能达到其目的。 

   

二、资本要求对于加强机构监督作用的重要意义

 

引入存款保险制度的前提条件是该金融体系须具备较强的制度环境，这样才能使存款保险机构（或监督当局）的机构监督能够替代和超越存款者的市场监督；或者因制度环境增强而带来的机构监督的约束力量已经超越了存款人的市场监督，足以约束银行的道德公害。监管本身依赖制度环境。制度环境完善，意味着监管当局越来越毋需依赖市场纪律的约束力量，意味着金融监管对稳定金融体系作用的增强。而资本要求作为制度环境的重要内容，对于发挥监管当局的机构监督作用具有重要意义。在未来金融监管体系的三大支柱，即最低资本要求、资本充足率的监管性评论和市场纪律中，资本要求是第一支柱，足可见资本要求在金融监管中的重要地位。

    资本要求对银行道德公害的约束作用是显而易见的。适当的资本比例要求，可以限制银行过分冒险的经营行为。银行资本在银行的经营和管理过程中发挥了重要作用，如提供了银行增长和扩张的基础，使银行避免风险、维持公众对银行管理者及股东的信心等。银行资本和风险是密切相关的。银行资本本身是银行所有者在承担所有者风险的前提下投入银行的资金。所有者风险是指银行赚取的收益可能不令人满意，或者银行可能破产，从而使所有者得到很少收益甚至什么也收不回来的可能性。银行资本由股权资本（即核心资本）和长期债务资本（即附属资本）组成。在资本市场上，两类资本的投资者是不一样的。这意味着两类资本的投资者对银行经营管理情况的监督、评价存在着差异。包括两类型投资者的银行资本市场，市场纪律对银行经营管理状况的监督、评价将更全面和准确。换句话说，银行的股本和债券分别从不同的侧面反映了商业银行的经营管理状况。Morgan和Kevin（2001）认为，次级债的发行有利于市场纪律约束力量的发挥，债券利率的变化能反映银行经营、杠杆和资产组合的变化，以及其中隐含的风险[3]。可见，债券投资者可以监测和定价银行经营所承担的风险。从经济学的角度讲，股权资本和债务资本的投资者分属内部人和外部人，因而两者监测和定价银行经营风险的角度和信息来源是不同的。在一个运转良好的资本市场上，投资者能够正确评价企业的真实状况，这使监管当局认识到越来越多地依赖市场力量以达到监管目标的重要性。为充分发挥市场的监督作用，要求银行在资本构成中必须包含一定的债务资本，甚至成了一些国家的法定要求，如美国1999年的《格兰姆—利兹—比利勒法》（《Gramm-Leach-Bliley Act》）就规定，全国前50家存款保险的银行，如若要在全国范围内开展银行业务，就必须至少发行一种A级以上的长期债券。

20世纪80年代以来，西方金融管理当局开始更加注重银行经营的稳健性。由此，对商业银行的资本金比率作了一些规定，同时商业银行也认识到资本实力与适度资本比率是银行竞争的有力手段。因此资本金管理理论逐渐发展起来。这一理论强调银行资本金应保持在资产规模的一个适度比率上，使银行能够稳健经营并实现正常的赢利水平。此外，资本金管理理论还强调银行应把表外业务的潜在风险计算在银行资本金范围内，从资本适宜度角度去防范银行风险，限制银行的过度扩张。国际清算银行组织1988年版《巴塞尔协议》的通过和实施，标志着这一理论成熟和主导地位的形成。

 

三、制度环境与市场纪律的改进

 

银行经营的制度环境指有关金融的市场基础设施建设，包括健全的法律体系、严格的会计和审计标准，以及透明的政治环境或良好的政府质量（高效、清廉运转）。制度环境与市场纪律间显然存在着强的正相关关系。一方面，强的制度环境总是对应着强的市场纪律约束；另一方面，制度环境完善总是可以增强市场纪律的约束作用。市场纪律（market discipline）包括市场监测（market monitoring）和市场影响（market influence）两个方面；通过市场纪律对企业影响的实证研究表明：市场纪律的监测作用发挥得较好，而市场影响作用却很小[4]。这说明，市场纪律只能起到评价一个企业好坏的作用，但对改进企业经营管理行为的影响却很小。市场纪律影响作用小的原因，在于市场纪律具有的以下特征：

    1）市场影响的非对称性。表明企业经营状况变差或风险增大的企业股票、债券价格降低，意味着市场希望改善企业现有的经营管理状况；但企业证券价格的不变却并不表示市场希望企业维持现状。非对称性即是指这种正反两方面的市场信号所反映的市场信息的不一致。

2）作用效果差异。企业结构不同，企业的经营管理行为在对市场纪律的反应方式上也就会表现出差异。例如，债权人注重企业安全的经营行为，而股权投资者则相对偏好冒险。对企业资产和收益不同类型的要求权导致了管理行为的差异，对市场纪律的约束作用，其反应自然也就不一样。

3）市场纪律受市场类型的影响。在证券市场上，市场纪律的影响是通过公司控制权市场上的并购活动或威胁发生作用的；而在管理者市场上，市场纪律通过股权持有者直接对企业的管理行为发生影响。

可见，市场纪律受所反映信息的非对称性，作用效果的个体差异，以及公司控制权市场上对敌意收购的某些法律限制等影响，市场纪律对企业经营的影响作用不是很大。制度环境的加强，可以增加市场纪律中的监测作用，但对市场影响作用的增强作用却很有限。因此，有必要利用市场监测所反映的市场信息，加强机构监督的功能和作用。

 

四、对我国实施存款保险制度的启示

 

    可见，仅在一定的前提条件下（如宏观经济稳定、金融自由化和银行具有一定经验等），商业银行经营面临的风险才不会由于存保制度而大副增加，存款保险的副作用才不至于过大[5]。但这些前提仅是实行存款保险制度的必要条件，而非充分条件。从上面的分析可知，实行存款保险制度还应加强金融体系的制度环境建设，完善有关银行体系的市场基础设施。只有在一个强制度环境下，通过引入存款保险机构的监督作用，弥补市场纪律当中的市场影响不足，存款保险制度才能达到其设计目的。同时最大限度地避免因施行存款保险体系而带来的道德公害问题。实现这一目标的关键和基础是市场监测作用的充分发挥。只有市场监测作用充分发挥，监管当局才能有充分的信息来行使市场纪律中不足的市场影响作用。只有在市场监测作用充分发挥的情况下，引入存款保险制度导致存款人监督动减少的危害才能降低，银行的道德风险和逆向选择危害才能减小。为充分发挥市场纪律中市场监测的作用，以下几个方面在实施存款保险制度前的我国现阶段是必须的。

    1）银行资本市场多元化。不同资本市场上流通的资本工具（证券类型）是不一样的，不同市场上投资者的偏好类型也不一样。不同的证券类型，其背后隐含的信息也不一样。因此，多元化的资本市场，可从各个侧面反映出较为全面的发行主体的各方面情况和经营信息。在银行资本市场上，次级债券的发行，通过债券价格的变化，就比股权价格变化要能更好反映银行经营及其承受风险的变化。只有允许商业银行面向市场、发行各种类型的债券，才能充分发挥市场对银行经营与所承担风险的监督作用。资本市场的多元化，意味着资本市场上交易的金融产品和金融工具品种增多，参与交易主体宽广。对银行体系来说，资本市场多元化意味着银行间债券市场向一般投资者的开放，面向大众的银行债券发行品种增多。

    2）利率自由化。管制利率条件下，市场监测的功能不能发挥出来。市场监督的功能要依靠各种金融产品和工具的价格来体现，几乎所有金融产品和金融工具的价格都和利率相关。只有在利率市场化条件下，银行所发行的各种金融产品和金融工具的价格才能体现出差别，才能反映银行的经营状况及其所承受风险。利率市场化，不仅是市场纪律约束中市场监测作用发挥的前提，而且也是市场纪律约束中市场影响作用得以发挥的前提条件。只有在利率自由化条件下，才能实现不同金融产品和金融工具以及发行主体的差别定价，才能影响到银行的资产组合，影响到商业银行的经营行为。

    3）分类资本要求。银行的最佳资本结构与银行的股权发行成本、银行投资机会集以及两者所需的信息有关。Kupiec和James（1998）认为，消除银行道德风险动机的最小资本要求设计具有银行个性差异，统一资本要求将是低效和无效率的[6]。任何银行总是存在着有效率的资本要求政策。最佳资本要求政策在实践中差不多是不可行的，因为它要求监管者掌握与银行内部人一样多的投资机会集信息。激励相容（如分红限制等）的监管制度设计虽然可成为解决这种信息问题的一种方法，但它不可避免会直接干涉商业银行的经营活动。所以，在对银行的投资机会和融资机会判别的基础上，针对不同类型的银行，制定不同的最小资本要求，有助于在有效防范银行经营风险的前提下，提高银行的经营效率。

 

（原载于《金融研究》2007年第3期）