2006 年6 月26 日, 在十届全国人大二十二次会议上, 《突发事件应对法草案》首次提交审议, 对突发事件的预测预警、信息报告、应急处置与救援等机制作了详细的法律规定, 它标志着我国加快了公共管理和社会治安领域的立法进程, 引起社会各界的高度关注。突发事件的应急管理不仅成为政府工作的重要内容, 也是社会稳定、经济发展所必然涉及的议题。21 世纪以来, 人类面临着各种突发事件的频频光顾,从“非典”到“禽流感”, 从“9·11 ”到“4·11”, 各类突发事件威胁着人类的生存和发展。如何科学应对各类突发事件, 并及时、有效地加以处置, 是当今各国政府面临的重大课题。
一、我国突发公共事件的社会特性
我国是世界上遭受突发灾害性事件影响最为严重的国家之一, 有70%以上的大城市、半数以上的人口、75%以上的工农业产值, 分布在潮汐、洪水、地震等灾害严重的东部沿海地区。我国每年因突发灾害造成的损失超过上千亿元。
各种突发灾害在中国有着很强的社会特性。据统计,2005 年, 全国共发生各类突发事件540 万起, 直接经济损失约3253 亿元。2005年11 月发生的松花江水体污染事件, 造成哈尔滨这个人口数百万的城市停水4 天, 这在我国历史上还是首次。公共卫生事件方面, 去年秋冬时节, 高致病性禽流感疫情再次降临。短短一个月时间, 内蒙古、安徽、湖南、辽宁和湖北等地先后发生H5N1 亚型高致病性禽流感疫情, 并很快向全国蔓延, 在部分地区还出现了人感染高致病性禽流感的个例。
从社会学角度分析, 我国目前正进入经济社会发展的关键阶段, 既是转型发展期, 同时又是矛盾凸显期。由于贫富差距扩大、城乡失业人口剧增, 局部的、个体的抗争事件常演变成突发性、群体性的暴力事件, 如果处置失当, 有可能会出现社会危机。此外, 世界政治经济格局的变化使得国际间的冲突和危机出现新的特点。如“9·11”事件, 显示了国际恐怖主义对世界各个地区的威胁。突发公共事件可能会激化社会中固有的矛盾, 并引发不良社会后果。
另外, 我国很多地区自然生态环境破坏严重, 建国初期建设的大量基础设施年代久远、日趋老化, 又缺少及时的维护和更新, 安全隐患非常之多, 是酝酿突发事件的温床。
二、多元而共时的社会效应
就突发事件的性质而言, 可分为突发自然灾害、突发事故灾害、突发公共卫生事件和社会安全事件。根据其社会危害程度、影响范围和发展态势等因素, 可分为特别重大、重大、较大、一般四级。
突发公共事件虽然从内在逻辑看存在征兆和预警的可能, 但由于发生的确切时间和地点都无法预见, 且常常超乎人们心理运行的轨迹,因而具有紧急性和危险性的特征。突发事件的形态无法用常规进行判断, 其可能涉及的范围和后果, 同样也无法用经验性的知识进行预测或借鉴。事态瞬息万变, 相关信息层出不穷。信息流的交汇使得事物之间的联系呈现多元而共时的特征, 并产生连带效应; 信息相互叠加、多向辐射使突发事件的影响迅速扩大。如“9·11”事件, 事发以后各种相关信息在全球各地迅速传播, 在同一时刻, 人们从不同途径获悉关于世贸大厦倒塌的不同信息, 以及与这一事件相关的附加信息( 不少是出于人们的猜测和心理阴影的投射) , 有的信息甚至相互矛盾。
不同特性的突发公共事件, 其发生状态和社会传播方式有所不同, 在民众中产生的冲击力和社会影响也各不相同。突发自然灾害, 常以媒体的大众传播方式和对特定区域的社会危害程度为传播内容, 如唐山大地震、印度洋海啸等; 而突发社会犯罪事件则常以“小众”传播方式和特定人群的体验为传播特点, 如一些投毒和爆炸事件; 突发公共卫生事件的传播则常引发社会的恐惧心理和普遍的自卫意识, 如“非典”和“禽流感”对社会大众产生的影响。
三、突发事件中的社会参与
突发事件导致社会秩序的非常状态, 对公共管理和社会治安是一个考验。
突发事件袭来, 需要政府及时、有效地组织应对, 同时也要求公民承担起相应的社会责任。在这个过程中, 政府无疑应当起主导作用,但仅靠政府的力量是不够的, 还需要构筑社会各界共同行动的参与机制。政府作为应急管理的主角, 有必要引导和鼓励各种非政府组织和公众参与应急管理, 形成政府主导、公民共同参与的应急管理体系。
各类非政府组织, 具有促进社会发展的诸多功能。在一些突发事件中, 常以事件的目击者、自发的救助者、信息源的发布者等身份出现。各类非政府组织( 红十字会、宗教团体等)往往成为突发事件重要的应对力量, 帮助民众梳理各种复杂信息, 克服危机中的恐慌, 并配合专业救援队伍展开救援工作。在印度洋海啸等灾难中, 国际红十字会的救援工作传递着人类互爱的强大信息, 使许多受难者家属从灾难的阴影中重新站立起来。
在突发事件面前, 媒体承担着及时准确地发布真实信息、保障社会稳定的作用, 既要将真相告白天下, 又要解释实情, 并及时将政府信息传递给民众。作为“第四媒体”的互联网,在信息传播和民众参与互动中起着不可替代的作用。在“非典”和“禽流感”等公共卫生突发事件面前, 网络媒介充分介入, 将有关防治知识和疫情信息, 迅速告知公众, 大大增强了民众的自我保护意识, 阻断疫情大面积的传播。
当突发事件发生时, 获悉突发事件信息的相关社会公众和法人负有义不容辞的责任, 应当服从所在地政府和单位的指挥和安排, 积极参与应急救援工作, 维护社会治安; 因着公民的不作为, 导致突发事件危害扩大或给他人人身和财产造成损害的, 可依法追究其相关民事责任。实践证明, 突发事件的目标和后果越引发人们注意, 人们越容易受感染, 公众自发参与的可能性就越大; 在人群聚集的地方和组织内, 信息传播的速度越快, 事件的参与者可能就越多。公众的参与和互动, 对有效实施突发事件的应急举措意义重大。
四、有效的社会应对措施
突发事件往往可诱发一系列后续事件, 原本“各管一片”的行政管理格局需要跨行业、跨部门相关资源的协调运作才能实现有效的应急管理。但不同行业的协调运作又有可能造成行政管理职权交叉带来的管理混乱, 这是横亘于各级政府面前的难题。
近年来, 突发事件波及的领域趋向多元化, 连锁反应不断增强。许多重大突发事件, 常涉及经济、政治、社会和外交等各个领域, 并同时引发次生、衍生事故。诸如台风引发暴雨, 进而导致城市被淹、交通中断、水库大坝开裂倒塌、山体滑坡等连锁反应; 工矿企业爆炸导致人员伤亡和空气污染, 并可能引发水污染事件, 进而给沿江、沿河居民的生产和生活带来严重影响。现代社会随着人际之间、地区之间、国与国之间联系的日趋紧密, 整个地球成为一个有机的整体, 彼此之间的联动性大为增强,导致突发事件的扩散力和影响力迅速增大, 形成蝴蝶效应, 一旦处置不当就可能引发新的国际间的恐慌和危机。2005 年12 月发生的吉林石化爆炸事件, 原本只是安全生产事故, 但因处置不当, 很快酿成松花江水污染事件; 兰州石化的爆炸事故也具有类似的特点。安全生产事故频频引发环境污染和气候异常, 表明在新的社会发展时期, 政府只有具备及时整合、协调不同地区、不同职能、不同部门资源的能力,才能有效应对各类突发事件可能产生的后果。
突发事件的应急处置需要建立现代化的应急信息系统, 在此基础上构建较为完备的应急决策系统( 包括科学决策机制和决策程序) ,建立预警方案。一个由行业专家、法律顾问和媒体顾问等组成的咨询专家库, 一个内容丰富、功能强大的信息平台, 是突发事件应急管理必不可少的两件法宝。
凡事“预则立, 不预则废”。2001 年12 月7日, 一场不算太大的雪让首都北京的交通几乎瘫痪, 集中暴露了我国许多城市管理没有应急预警和预案准备, 缺少应对突发事件的基础和措施。目前一些地方政府部门虽然有信息收集的制度和措施,
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