人类社会总是面对着各类复杂的问题,而且,用以解决问题的资源又总是稀缺的,因此,在既定的时期,我们总要根据情势,对问题进行排序,以确定轻重缓急,进而给出解决或缓解问题的时间表。那么,作为社会(公共)管理主体的政府,以什么为工具,对问题进行排序呢?我以为,公共政策首先是用来对问题排序的,然后才是用来解决问题的。说公共政策是解决问题的,不会有任何疑义;说公共政策是用来对问题排序的,可能就会有疑问。今天,我就试着解答这一疑问,并透过这一解答,进一步阐述公共政策排序的依据,以及公共政策的价值基准点和透明度问题。
公共政策的排序问题
在人的衣食住行的基本需求中,“衣食”的满足应是第一位的,因此,反贫困也是应列首位的公共政策。相较于很多发展中国家,中国的反贫困政策是比较成功的。其中一个重要原因就是,在公共政策的体系中,将反贫困政策置于重要的地位。
在现代社会中,与众人有关的问题即公共问题。面对公共问题,总要有相应的公共政策,如宏观经济(运行)的公共政策,经济增长的公共政策,医疗卫生的公共政策,教育的公共政策,住房的公共政策,交通的公共政策,人口的公共政策,资源环境的公共政策、规划的公共政策,等等。必须指出,政府作为公共机构,其制定的政策,在不作特别说明的情况下,一般都是公共政策。因此,宏观经济的公共政策就是通常所说的宏观经济政策;医疗卫生的公共政策即医疗卫生政策;人口的公共政策亦即人口政策,余类推。这里,举几个与我们当下社会经济生活关系密切的具体例子,来说明“公共政策是用来对问题排序的”。
从总体上说,宏观经济政策是为了保证经济运行与发展的稳定,使居民和厂商有一个可预期的、稳定的经济环境。稳定的经济环境有四个基本目标:经济增长、价格稳定、充分就业和国际收支平衡。但是,在具体的时期,这四个目标是很难同时做到的,于是就有了排序的问题。当今世界,很多国家都将充分就业排在四个目标之首,足见这些国家的政府对宏观经济政策的公共性的充分理解。而一些发展中国家则是将经济增长,即GDP增长排在第一位,由此导致的问题,已经看得很清楚了。因此,公共政策不仅要排序,而且要正确地排序。
一国经济增长的质量和可持续性的直接衡量,取决于它的生产率;生产率的高低又取决于物质资本、人力资本、自然资源和技术知识。因此,能够影响这四个因素的政府政策,就是经济增长的公共政策。与物质资本有关的政策,影响着储蓄、投资和利用外资;与人力资本有关的政策,主要是教育政策;与自然资源有关的政策,既有资源环境政策,也有研究开发政策,这是因为,积极保护资源环境的重要做法,就是通过研究开发,找到在技术和经济上均有可行性的,可以替代不可再生资源的物品;与技术知识有关的政策,是鼓励研究开发、保护知识产权的政策,以及教育政策等。经济增长需要稳定的环境,因此,与保护产权、自由贸易和政治稳定有关的政策,也都是经济增长的公共政策。受政府可支配资源的限制,以及经济增长中制约因素的变化,上述政策在不同时期也都有排序的问题。
医疗卫生和教育政策的排序,本来是显而易见的。医疗卫生的排序是:公共卫生、基本医疗(亦称门诊医疗)、大病医疗(亦称住院医疗)和康复医疗。在国际上,由政府直接和全部提供,或政府购买后全部提供医疗卫生服务的国家很少,只有欧洲少数一些非常发达、且人口很少的高福利国家这么做。大多数国家都借助于政府和市场之间一种合作性的制度来分配医疗卫生资源。这里,政府和市场各自在不同项目中的权重,就与公共政策的排序有关。教育的排序是:义务教育、非义务教育。非义务教育中的高中教育(如果是12年义务教育,那么,高中教育就是义务教育)、职业教育和高等教育,要根据具体的项目和层次,决定其在公共政策和公共资源投入中的排序。显然,高中教育、中等职业教育应成为关注和投入的重点。尽管目前教育和医疗卫生领域中出现的问题,不完全是公共政策排序所造成的,但肯定与排序不当有关,义务教育投入不足,高等教育投入有失公平,就是最有力的证明。
在人的衣食住行的基本需求中,“衣食”的满足应是第一位的,因此,反贫困也是应列首位的公共政策。相较于很多发展中国家,中国的反贫困政策是比较成功的。其中一个重要原因就是,在公共政策的体系中,将反贫困政策置于重要的地位。在“住行”的公共政策排序中,则出现了问题。本来,无论住房,还是交通,市场高度关注着高收入者和中等收入者的需求,豪宅、豪华车和头等舱是房地产商、汽车厂商和航空公司的关键盈利点。低收入者的住房和出行,则应是公共政策优先考虑的因素。然而,现实情形是不尽如人意的。目前,部分城市存在低收入者买不起房,同时缺乏适合他们的廉租房,住房的供给结构也不利于低收入者购房。在交通的公共政策方面,各大城市政府都把公交优先作为其实事项目,做了不少工作。但是,从交通的整体状况看,尤其在春运和“黄金周”期间,以及城市公交的现状,我们还是可以感觉到交通政策在排序上,存在着私人交通和公共交通排序不尽合理的问题。
一国的人口、资源和环境政策与本国的国情,以及以往的发展模式有着密切的关系。如人均资源拥有量是差异很大的国情;又如,人口、资源和环境状况一旦恶化,其修复是一个慢变量。中国实行计划生育的人口政策,就是基于人均资源和上个世纪50-70年代两次生育高峰而采取的具有一定强制性的政策措施。人均资源水平低下,又决定了中国资源环境政策的基调,必须建立在可持续发展的基础上。而且,面对资源环境与人口、经济和社会十分脆弱的均衡关系,以及资源环境问题复杂的负外部性,现行的人口、资源和环境政策的关注点,应集中在有限问题和那些严重的污染者身上。这里的有限问题是指与老百姓生存有关的问题,如沙尘暴、饮用水源和优生优育等,以及不可再生资源的合理利用等。
最后再谈谈规划的公共政策,这是一个长期被忽视的问题。建设部官员表示,在全国很多地方的城乡规划中,存在“开发商领导,市长决策,规划局执行”的现象。这些现象破坏了城乡规划及其相关法律法规的有效实施,给国家和人民利益造成了巨大损失,给社会带来了不良影响。这里的关键问题是,政府如何决策,决策的依据是什么?当老百姓的利益和开发商的利益发生冲突时,孰为优先?当城市的GDP增长与长期协调发展存在矛盾时,孰为优先?答案应该是很清楚的。
公共政策排序的依据
政府提供公共物品,旨在通过再分配的手段,达到公平公正之目的。尽管公共物品的成本和收益难以测算和评估,有时候成本会大于收益,但这并不能作为减少提供公共物品的理由。
在现实生活中,影响公共政策排序的一个重要因素,是政策的有效性。由此就产生了一个似是而非的问题:公共政策是在效率与公平的均衡中排序的。例如,经济学教科书中常见的地方政府住房租金控制的案例,就得出以下结论:这一政策的目的是帮助低收入者更租得起住房,但其结果是无效率的。甚至有经济学家称租金控制是“除了轰炸之外,毁灭一个城市的最好方法”。中国目前的经济适用住房和廉租住房政策也遇到了类似的问题。然而,即便租金控制效率低下,也不能得出放弃针对低收入群体的住房政策的结论。这是一个典型的效率与公平关系的问题。这里的效率缺失,经常就是公平的成本。我们可以改进价格(租金)控制的方法,或者用其他的方法,
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