回顾上海统筹城乡发展实践，对落实科学发展观，解决实践中面临的矛盾和困难，进一步加快上海社会主义新农村的建设步伐，为上海实现“两个率先”和加快“四个中心”的战略目标具有重要意义。
一 现状与问题
统筹城乡发展是上海历届政府的基本主张。早在1986年上海市委、市政府就提出了城乡一体化的发展目标。近几年来，市委、市政府提出了围绕城乡一体化，加快推进农业现代化、农村城市化和农民市民化的战略方针，大力推进“三个集中”，使城乡统筹发展具备了良好的基础。
（一）推进城乡统筹发展的现实基础
1、上海经济快速发展，郊区和农村综合实力增强，为推进城乡统筹发展奠定了重要的物质基础
经过上世纪80年代和90年代的发展，上海的经济总量明显增加。2004年上海地方财政收入首次突破“千亿元”大关，达到1119.72亿元。1992年起，全市实行生产力结构布局的整体调整，并向郊区和农村转移，农村逐步形成了以制造业为主体的“二、三、一”产业结构布局，明显提升了郊区和农村的综合经济实力。2004年郊区完成增加值2717.44亿元，比1990年增长14.1倍,工业产值7233亿元，比1990年增长17.9倍，财政收入646．3亿元，比1990年增长22.48倍。郊区经济实力增强，财政收入增加，为缩小郊区、农村与中心城区的差别，推进城乡经济和社会事业发展奠定了重要基础。
2、城市总体规划的实施，为上海郊区推进城乡统筹发展提供了广泛和坚实的社会经济基础
进入新世纪，上海城市发展格局有了较大变化，加快了重点产业布局向郊区的转移，为郊区经济的持续快速发展打开了新的上升空间，郊区成为上海经济发展的“主战场”。1999年至2020年上海城市总体规划的实施，为上海构筑了新的城镇体系，改变了以往上海城市同心圆向外发展方式，加快了郊区组团式城镇体系建设和郊区网格化现代基础设施建设，使上海城乡一体化进程跨入了新阶段。
3、解决“三农”问题的经验和政策机制，为加快推进城乡统筹发展创造了条件
2001年以来，市委、市政府提出了围绕城乡一体化，加快农业现代化、农村城市化和农民市民化的战略方针，并制定了一系列解决“三农”问题的政策，为有效解决上海在推进郊区工业化和城镇化进程中失地农民的就业和社会保障问题提供了基本的政策平台。近几年来，上海已经建立了城乡统一的劳动就业制度，每年有10万多农民完成了非农就业，农民工资性收入已占人均可支配收入的80%以上。初步建立了一个广覆盖、多层次的社会保障体系。至2005年上半年，郊区已有84万农民纳入“镇保”，147万农民参加了“农保”。农村低保救助标准已从原来2240元/年提高到2340元/年，65岁以上老人每月最低养老金提高到75元。农村合作医疗制度进一步完善，建立了政府与个人1:1的筹资机制。所有这一切，都为上海按照科学发展观的要求，推进城乡经济社会的统筹发展创造了良好条件。
（二）统筹城乡发展对确立上海的城市发展战略具有重要意义
加快上海城市发展，提高上海综合国际竞争力，是未来上海发展的基本目标和任务。根据党的十六大要求和上海城市总体发展规划，到2020年，上海将基本建成经济、金融、贸易和航运中心，努力向“世界城市”的建设目标迈进。世界城市通常是世界经济组织主要集结点，通常具有担纲全球性资源配置和集散功能，一般为国际金融中心和跨国公司总部所在地，国际机构所在地，拥有庞大的商务体系，通常也是世界重要的制造业中心之一，世界主要的交通节点，具有较大的人口规模等等。上海具有建设成为世界城市的广阔前景，但目前经济社会综合经济实力还远远不够，提升上海综合实力和综合国际竞争力目前还面临着很多困难和压力：
1、土地资源压力
目前全市人均耕地不足0.2亩，中心城区600平方公里范围内，土地资源十分紧缺。郊区需要确保20亿斤粮食产能的基本农田。工业、第三产业和城市发展与土地矛盾已十分突出。上海又是能源外部供给和水质型缺水城市，城市抗自然风险能力相对脆弱。目前城乡就业、城市卫生安全、社会稳定、生产生活中暴露出来各种新情况新问题日见增多。
2、城市交通压力
上世纪90年代以来，上海通过旧城改造，已建成了高架、隧道、地铁和黄浦江大桥等现代城市基础设施，对城市发展和交通起到了重要作用。但是，由于中心城市的高度极化，现代城市病——交通拥挤逐渐明显，造成出行办事难，导致生活、生态环境恶化。这也暴露了上海城市结构布局和道路建设与国际大都市的要求不相适应。
3、人口分布失衡压力
据统计，上海户籍人口和常住人口已达1600多万，外来流动人口达300万左右，实际人口拥有量已达2000万左右。而且人口空间分布结构与城市区位功能结构严重失衡。内环线以内中心城区占全市土地面积的1.56%，常住人口367万，人口密度达3.67万人/平方公里，给优化上海城市环境、产业转移、功能提升和社会事业发展带来了严重制约和巨大压力。
4、就业保障压力
近年来，上海各级政府为解决就业和再就业问题采取了一系列措施，取得了一定成效。但全市就业形势依然严峻。目前，上海城镇下岗职工和农村失地农民就业难矛盾日益突出。上海已提前进入老龄社会，社会保障面广，农村社会保障和城镇保障水平差距较大。农村养老保险人均每月75元，是镇保的1/5，城保的1/7。农村合作医疗人均年报销额200元左右，是城镇医疗保障的1/10。统筹城乡发展和推进城乡一体化面临着巨大的财政压力。
要从根本上突破城乡二元经济结构和体制的制约，必须从关注600平方公里中心城区的发展模式真正转到全市6400平方公里的城乡统筹发展的轨道上来，实现全市经济、社会、环境统筹兼顾，真正自觉地把郊区作为上海未来发展的主战场、发动机和增长极，进一步推进上海城郊的统筹发展。
（三）上海城乡统筹发展所面临的主要问题
目前上海城市化率为65.3%，与发达国家75％的城市化水平相比差距较大。在上海郊区农村，经济发展、社会公共事业、社会保障和收入分配等方面与中心城区相比差距十分明显，而且，郊区各区域之间经济发展的不平衡现象依然存在，城乡之间表现在经济、社会、分配和城市空间布局等诸多方面的二元结构依然突出。主要表现在：
1、农村城市化明显滞后
上海高度发达的中心城市与相对落后的郊区形成强烈的反差，星罗棋布的小城镇分布散，能级低，水平差。当前，郊区非农化率已达到73.7%，而城市化率只达到65.3％，相差8.4%。农村城市化水平明显滞后于经济发展水平，与上海国际大都市发展目标尚有一定距离。如果按目前每年10万左右农村劳动力进镇落户速度，预计要到2020年，上海的城市化水平才能达到75%以上。
2、城乡社会事业发展水平差距过大
在教育方面，郊区基础教育硬件环境与中心城区存在较大差距,加大了城乡基础教育领域教学质量的差距。如奉贤区近几年有228个优秀成熟教师流向市区。医疗卫生方面，农村合作医疗在机构建设、人员待遇方面存在诸多问题，如医疗设施落后，农村合作医疗人员年龄偏大，学历、专业水平、技术职称偏低等。
3、城乡社会保障水平差距明显
突出表现在城乡社会保障水平上，农民还没有享受到社会保障的公平权利。“农保”水平与“城保”和“镇保”水平相距巨大。目前，农保每月75元的最低养老保障水平太低，根本无法维持农村最基本的生活需要。目前失地农民大多获得“镇保”基本养老、医疗和失业保障，但与城保还有较大差距。失地农民未能享受与城镇居民同等的教育、医疗、养老等社会保障。农村合作医疗的保障水平太低，与城保、镇保医疗保障水平存在显著差距。
4、城乡居民收入差距很大
2004年上海城市居民家庭人均可支配收入为16683元。农村居民家庭人均可支配收入7337元，相差2.3倍，农村有10%的户数人均可支配收入在3000元以下。历年来城乡居民收入增长的增速也不同，城市居民收入增长明显快于农村居民。
5、农村地区经济发展不平衡矛盾突出
从上世纪90年代以来，郊区整体经济快速发展，但由于各区域产业及产业层次、功能定位的不同，区域间的经济发展不平衡突出。从经济总量、财政收入看，可以分为三种类型：第一类是闵行、嘉定、宝山、浦东地区，为郊区经济发展先行地区；第二类是南汇、奉贤、松江、青浦，为郊区中等发达地区；第三类是金山、崇明，为经济发展相对落后地区。经济发展的差异性对城乡一体化的支持力度、对基础设施建设、文教科研卫生投入有明显差别。如2004年浦东和闵行区人均基础设施建设支出分别达到3924元和1221元，而崇明县最低仅为87元，崇明和浦东新区的差距为1：50.31，崇明与闵行去的差距为1：15.65。各区县在文教科研卫生投入也存在较大差别，浦东和闵行区人均977和976元，崇明人均583元，人均相差近300元。
上海推进城乡统筹发展，加快消除城乡二元结构和发展差距，实现全市的全面、协调和可持续发展，实现两个率先，必须首先从解决上述问题开始。
二 目标和重点
城乡统筹发展和实现城乡一体化是国际大都市发展的普遍规律，上海推进城郊、城乡统筹发展必须立足中国的基本国情和上海的实际情况,走出一条具有时代特征、中国特色和上海特点的发展道路。
（一）城乡统筹发展的基本内涵
城乡统筹发展过程是城乡两个异质系统双向演进、非均衡整体发展的现代化过程。城乡统筹发展，实现城乡一体化并不是要求城乡一样化，而是要在发展的过程中，实现城乡经济和社会（特别是社会公共事业）之间的均衡发展。因而，无须人为地变所有农村变为城市，变农民变为市民，或人为取消上海郊区农业、消灭郊区农村和农民。未来的上海，传统落后的农村将逐步消亡，但现代化的社会主义新农村将继续存在；传统落后的农业将逐步消失，但现代化的都市农业将继续存在存在；传统意义的个体农民将被现代职业农业工人所代替。
城乡统筹发展的本质，是指根据城区不同功能定位和发展目标，实施城乡资源合理科学配置，实现全市资源配置和发展效益最大化，实现全市经济社会整体持续协调快速发展，实现城乡均衡共同发展，逐步消灭城乡二元经济结构。同时，在城乡共同发展基础上，实现农民或农村人口在享受城市物质文明和精神文明，享受社会福利和服务等公共资源等方面与城市居民的同等待遇。
城乡统筹发展是分阶段、分步骤的，在不同的发展阶段，城乡统筹发展具有不同的目标、任务、内容和特点。在现阶段，上海推进城乡统筹发展的主要任务是：坚持推进“三个集中”，加快实现农业现代化、农村城镇化和农民市民化，提升郊区的综合竞争力；坚持城乡资源配置、发展空间和功能布局的一体化，实现城乡在经济、社会、文化和生态等要素上的优化组合和协调发展；坚持以人为本，为城乡居民创造平等的发展机会和利益分配机制，让农民利益与上海改革开放的大船一起水涨船高，实现城乡居民公共分享平等的国民待遇。
（二）上海推进城乡统筹发展的指导原则
1、坚持城市支持农村和以工哺农原则
中心城区要发挥支持农村和以工补农的支撑作用，同时，要积极发挥对郊区的辐射和带动功能，特别要注意带动郊区二三产业和城镇化的发展。在城市支持农村和以工哺农问题上，要多做一些实际的支持和搭桥联动，少一些空话，要真正使城市与乡村优势互补，推进共同协调发展。城市要在支持服务郊区工业化、推进郊区农业装备机械化等方面积极发挥作用。
3、坚持分类指导稳步推进的原则
郊区10个区县在发展水平和资源要素上存在着非常明显的差异，经济社会发展中所面临的问题也不尽相同，因此，在推进城乡统筹发展方面要实行差别政策、区别对待，对不同地区要有不同的扶持发展重点。同时，一个时期公共财政资源有限，相关重点发展项目也必须围绕总体目标坚持分阶段稳步推进的原则。
4．坚持体制创新、利益公平的原则
城乡统筹发展的本质是对城乡二元结构制度的突破和创新，实现城乡经济和社会发展的高度融合。上海城乡统筹发展战略的实施必须在政府引导、市场化运作的前提下，实现体制、机制的创新，大胆探索，勇于实践，突破瓶颈，破解难题。同时，要兼顾国家、集体、企业和农民的利益，兼顾推进速度、力度和社会、环境的承受程度，尤其要切实维护农民的根本利益，让农民真正得到实惠。
（三）上海推进城乡统筹发展的战略目标
1、总体目标
要站在国家战略高度，以世界眼光和崭新视角，按照上海建设成为现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易和航运中心的整体规划，加快推进郊区城镇化进程，加速农村人口非农化步伐，全面提高城乡空间经济的组织化程度，经过5-10年的努力，到2010年或稍长一段时间，明显缩小城乡差别，形成城乡统筹发展的良好态势。郊区城镇化率提高到75%左右，非农化率提高到95%左右，城市文明普及率提高到80%左右。在此基础上，再经过5-10年的努力，到2020年或稍长一段时间，上海城乡将在经济、社会、生态、人口、资源和环境等方面实现全面统筹发展。郊区城镇化水平达到85%以上。
2、阶段目标
——2010年城乡统筹发展和一体化目标
到2010年，明显缩小城乡差别，初步形成城乡统筹发展和一体化的体制和框架。
产业发展：按照郊区“二三一”产业方针和“三个集中”的要求，初步建成宝钢、石化、嘉定汽车城和张江微电子四大产业基地的配套园区，基本形成以制造业为中心的新型工业体系，依托航空港、深水港和现代大交通网络，发展现代物流业和现代服务业；农业现代化水平明显提高，都市型农业的经济、生态、服务功能基本显现。
基础设施：由注重数量转向质量与数量并重，提供高质量，高水准的基础设施；由注重解决中心城区基础设施转向市域基础设施、重视市域基础设施对外辐射和衔接、优化基础设施资源配置，形成以人性化、捷运化、信息化和生态化为基本特征的一体化基础设施。在统筹城乡发展的过程中，要特别注重城乡一体化的轻轨和高速公路建设，要根据新的上海郊区城镇发展规划，在一次规划的前提上，分年实现城乡轻轨和高速公路建设通达上海郊区的每一个乡镇。
社会事业：基本形成以促进人的全面发展为中心的社会事业体系。重点建设与现代化国际大都市相匹配的一流的教育、卫生、医疗、体育事业，形成城乡一体的社会事业体系；建立城乡统一的社会事业财政支持体制；城乡居民的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高。
劳动和社会保障：进一步完善城乡统筹发展的劳动和社会保障体系；稳定提高农民非农就业率，加快转移农村人口；加大财政对农村社会保障的投入力度，实现郊区居民在劳动和社会保障方面与城市同等标准的国民待遇。
生态环境：加快生态环境建设，维护生态安全，提高生态质量，建设生态型城市，不断增强城市可持续发展能力。要按照建设一流生态城市的要求，加大对上海郊区的“三废”治理力度，全面实行城乡统一的环保标准，将中心城区与郊区的生态环境统一纳入到一个大系统中，基本形成人与自然和谐统一的生态环境。
——2020年城乡统筹发展与一体化目标
到2020年，上海城乡在空间、人口、经济、社会和生态等方面全面实现统筹发展，基本形成以先进制造业为中心，园区化、多元化、开放型和“二、三、一”产业协调发展的新型产业体系；基本形成“新城—新市镇—中心村”梯度辐射、层次分明、各具特色、功效互补的“1966”都市城镇体系；基本形成与国际大都市相配套的基础设施和社会事业体系；基本形成完善的城乡一体化的劳动和社会保障体系；基本形成人与自然高度和谐的环境友好体系。
（四）上海推进城乡统筹发展的战略重点
国际经验表明，伴随工业社会向后工业社会的转型，城市和乡村之间的关系将由对立趋向融合，集中体现在基础设施、社会事业、劳动和社会保障、生态和人居环境等方面实现一体化。根据上海建设“四个中心”、郊区实现“三个集中”和建设富有上海特色的社会主义新农村的目标，推进上海城乡统筹发展的战略重点是实现四个一体化：
1、城乡基础设施建设一体化
近期工作重点，进一步加大郊区特别是农村地区交通等基础设施建设投入，加快城市基础设施向农村延伸，完善郊区交通（轻轨和高速公路为主）、电力、天然气、供排水、能源、防灾减灾、农业基础设施基础设施服务网络体系。要以建设世界城市目标要求，以强化枢纽性功能和内外转换一体化为重点，建立以“三港(海港、空港、信息港)两网(高速公路网、轨道交通网)”为骨架，真正连接全市城乡各个有落的现代化交通网络体系，轻轨要通达每一个乡镇。要为构建上海全球辐射型、枢纽型资源集散地拓展更广阔的空间和创造必要的条件。要按照产业、城镇布局超前规划和建设“新铁路郊区”(地铁郊区、磁浮郊区)、“现代汽车郊区”和“信息郊区”，重构新的上海郊区空间形态结构，加快形成城乡系统配套、相互融合的基础设施。
2、城乡公共事业发展一体化
打破城乡社会事业的二元结构，鼓励和引导城市社会事业和公共服务向农村延伸，缩小城乡差别。实现城乡社会事业资源共享，使农村居民在教育、文体、卫生、科技、广电和信息等社会公共事业方面与城镇居民基本享受同等水平，实现城乡社会事业发展一体化。尤其要进一步加大对郊区教育的投入，重点发展基础教育，建立城乡优质资源共享的教育体制。要采取切实措施，吸引城市的教师到农村工作。要加强农村职业技术教育，构建农民技术培训和继续教育新体制。要完善文化设施，丰富农村文化生活和提高精神文明。要以提高城乡居民的健康素质为目标，建立城乡一体化的公共卫生、医疗救助和全民健身服务体系，进一步完善农村医疗服务体系、疾病预防控制体系、卫生监督执法体系和医疗救助体系，完善卫生服务设施和医疗装备，提高公共卫生保障能力和服务水平。
3、城乡社会保障体系一体化
社会保障一体化集中体现在彻底破除对农业、农村、农民的歧视，真正打破城乡二元结构，解决城乡居民享受社会保障的差异，实现“国民待遇”一体化。推进城乡社会保障一体化的关键是：按照“一体化、多层次、广覆盖”的原则，全面完善农民社会保障体系，实现城乡社会保障事业同步协调发展；完善城保、镇保、农保三种养老保险制度之间的转换和衔接机制，不断缩小城乡社会保障方面的差异；加大政府对农村社会保障的公共财政投入力度，扩大社会保障资金的来源，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终建立覆盖全市、城乡统一的社会保障体系。
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