人口老龄化是贯穿我国21世纪的基本国情，是社会发展的重要趋势，也是今后较长一段时期我国必须面对的基础性战略问题。党的二十大和二十届三中全会对完善发展养老事业和养老产业政策机制提出了明确要求。在此背景下，中共中央、国务院印发《关于深化养老服务改革发展的意见》（以下简称《意见》），首次在中央层面对养老服务作出系统性、总体性的制度设计，为新时代养老服务体系建设指明了前进方向，标志着我国养老服务事业正式迈入以“体系化、高质量”为核心的发展新阶段。
当前，我国人口老龄化呈现规模大、速度快、程度深的特点，高龄化、失能化、空巢化趋势日益凸显。与此同时，养老服务供给仍存在资源配置不均、供需结构性错配、基层能力薄弱等突出矛盾。一方面，低端普通养老床位空置率较高，而普惠型、专业化的护理床位却“一床难求”；另一方面，优质资源多集中于城市核心区，广大农村地区服务设施覆盖率不足，专业人才极度匮乏。这种“碎片化”“孤岛化”的供给模式，已难以适应老年人日益增长的多层次、多样化需求。因此，深入探索构建高质量养老服务体系的有效路径，已成为一项紧迫而重大的时代课题。
构建高质量的养老服务体系，必须坚持以系统观念为统领，以《意见》为纲领，通过健全城乡三级网络、贯通三类服务形态、强化多元协同与要素保障，系统性地破解发展难题，推动养老服务从“有”到“优”的根本性转变。
健全城乡三级养老服务网络，夯实体系化供给的“硬基础”
构建高质量养老服务体系的首要任务，是建立一个层级清晰、功能互补、上下联动的服务网络。如同城市建设中的交通路网，只有主干道、次干道和毛细血管畅通无阻，整个系统才能高效运转。《意见》提出的“加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络”，为破解当前养老服务结构性矛盾提供了基础架构和制度框架。
县级平台：统筹资源的“大脑中枢”与“总服务台”。县级综合养老服务管理平台是整个网络的“大脑中枢”。它并非一个简单的行政机构，而是一个集资源调度、行业指导、质量监管、应急救援和数据归集于一体的综合性枢纽。其核心职能在于打破部门壁垒，统筹县域内的民政、卫健、医保、财政等各类养老服务资源，实现高效配置。例如，平台可依托统一的养老服务信息系统，整合老年人能力评估、服务需求、补贴发放、机构监管等全维度数据，建立老年人大数据档案，从而为精准服务匹配和科学决策提供数据支撑。同时，它还承担着“平急两用”的职能，在平时作为资源协调中心，在突发事件时能迅速启动应急预案，储备的应急床位、物资和专业队伍可立即投入使用，为居家和机构老人提供转移安置服务。
乡镇（街道）中心：承上启下的“桥梁枢纽”与“主干支撑”。乡镇（街道）区域养老服务中心是三级网络中承上启下的“桥梁枢纽”，是基层专业养老服务的核心载体。它向上承接县级平台的政策、标准与资源，向下辐射带动村（社区）服务站点，将专业服务有效延伸至社区和家庭。这些中心通常依托条件较好的特困人员供养服务机构（敬老院）或优质民办养老机构升级改造，具备全日托养、日间照料、康复护理、家庭支持等多种功能。对于轻度失能老人，中心可提供就近的专业照护；对于重度失能失智老人，则能精准转介至县级平台或更专业的机构。更重要的是，它能够将服务拓展到居家和社区，组织对高龄、独居老人的常态化探访关爱，并开展照护者技能培训、居家适老化改造指导等工作，有效缓解家庭照护压力。
村（社区）站点：便民惠民的“服务终端”与“民生触手”。村（社区）养老服务设施站点是三级网络的“毛细血管”，是老年人“家门口”的核心服务阵地。其主要功能是就近就便提供日间照料、助餐助浴、文体娱乐、探访关爱等基础性服务，并及时收集和转介老年人的真实需求。这些站点形式灵活，可以是嵌入社区的养老服务中心，也可以是利用闲置房屋改造的邻里互助点、农村幸福院。它们广泛分布于城乡社区，与老年人接触最频繁，能够最直接地了解老年人的真实意愿，并将需求信息汇聚到上级平台，实现服务的精准调配。通过“中心+站点”的连锁化运营模式，可以有效盘活基层资源，让老人在熟悉的环境中就能享受专业服务，真正打通养老服务的“最后一公里”。
贯通协调三类服务形态，
打通全周期照护“生命线”
在健全三级网络的基础上，必须打破居家、社区、机构三类服务形态之间的壁垒，实现其贯通协调，才能为老年人提供连续、无缝、全周期的养老服务，打通一条高质量的“生命线”。
巩固居家养老的基础作用，让服务“走进家门”。绝大多数老年人倾向于在熟悉的家庭环境中养老。因此，巩固居家养老的基础作用，是符合我国国情和文化传统的必然选择。这要求政策和服务资源必须向老年人的“床边”和“身边”集聚。一方面，要健全家庭养老支持政策，探索为居家失能老人建设具有连续、稳定、专业服务功能的家庭养老床位，将专业的照护、康复、监测等服务“搬”进家里。同时，为家庭成员提供系统的照护技能培训，增强家庭的照护能力。另一方面，培育专业化服务机构，鼓励社区和家政、互联网平台企业等上门提供助餐、助浴、助洁、助行、助医等多样化服务。
强化社区养老的依托作用，构建“一刻钟服务圈”。社区是连接家庭与机构的纽带。强化社区养老的依托作用，关键在于扩大社区养老服务的有效供给，构建“一刻钟”居家养老服务圈。应大力发展嵌入式社区养老服务，大力培育专业化、连锁化、品牌化运营的社区养老服务机构，推行“社区+物业+养老服务”等新模式，增强专业照护、康复护理和上门服务能力。同时，将社区养老服务纳入城市一刻钟便民生活圈建设，补齐老年人活动场所短板，鼓励开展文体娱乐、社会交往等活动，满足老年人的精神文化需求。社区还应发挥“养老顾问”的作用，为老年人及其家庭提供专业咨询、资源链接、委托代办等一站式服务。
优化机构养老的专业支撑，推动服务“走出院墙”。养老机构是失能、半失能老年人集中照护的地方。优化机构养老的关键在于提升其专业服务能力，并推动其服务向社区和家庭延伸，实现从“老人跟着机构走”向“机构跟着老人走”的转变。要因地制宜推进养老机构分类改革，明确兜底保障型、普惠支持型、完全市场型三类机构的职能与定位。同时，鼓励养老机构发挥专业资源优势，辐射周边，为社区和居家老人提供日间照料、康复训练、家庭照护者“喘息服务”等，使其专业力量发挥更大的社会效益。对于那些生活不能自理且得不到家庭照顾的老年人，机构养老则是更适合的选择，应推动其从传统的以医疗护理为中心的模式向以老年人综合需求为核心的模式转变。
强化多元协同与要素保障，激活高质量发展的“动力源”
构建高质量养老服务体系是一项复杂的系统工程，离不开政府、市场、社会、家庭等多方协同发力，以及人才、资金、技术、政策等关键要素的坚实保障。
构建“事业+产业”协同发展机制，实现有效市场与有为政府的结合。养老事业重在保基本、兜底线，养老产业则旨在满足多样化、高品质的市场需求。两者并非对立，而是相辅相成、互为促进。一方面，政府要切实履行主导责任，不断完善基本养老服务清单，强化公办养老机构的兜底保障功能，解决好市场、社会、家庭无法独自承担的养老服务困难。另一方面，要充分激发市场活力，全面放开养老服务市场，引导国有资本、社会资本积极参与，发展银发经济。政府应通过土地供给、建设补贴、运营补贴、税费优惠等政策工具，降低市场主体进入养老领域的门槛和成本，鼓励企业连锁化、品牌化经营，形成一批具有影响力的养老服务品牌，从而拉动内需、扩大就业，实现改善民生与经济发展的双赢。
破解医养结合的现实瓶颈，实现“医”“养”无缝衔接。失能、半失能老人对医疗和照护的双重需求，使得医养结合成为必然趋势。针对当前存在的养老机构内设医疗机构服务能力不强、医养床位转换难、医保报销不畅等问题，需要政策层面的大胆创新和部门间的深度协同。应做实基层医疗机构与农村养老服务机构签约合作机制，建立就医绿色通道。支持有条件的地方探索允许养老机构建设医疗机构，也允许医疗机构内设立养老服务机构，并创新医保支付政策，实现“医养一张床”和医保直接结算，有效打通医疗与养老之间的壁垒，为老年人提供连续的健康管理服务。
加强专业人才队伍建设。人才是养老服务体系高质量发展的核心竞争力。当前，养老护理员普遍面临工作强度大、薪酬待遇低、职业发展通道窄等问题，导致行业吸引力不足、人员流失严重。必须从薪酬待遇、职业发展、社会认同等多方面入手，树立鲜明的人才导向。可以通过举办职业技能竞赛、开展系统化培训、设立“和谐使者”等荣誉称号，提升从业人员的专业能力和社会地位。同时，要打通养老护理人员职业晋升通道，提高中高级养老服务队伍的稳定性。此外，还应鼓励发展“时间银行”等互助养老模式，壮大志愿服务力量，作为专业人才队伍的有效补充。
推动智慧技术赋能，提升服务效率与质量。大数据、人工智能、物联网等新技术的应用，为提升养老服务效率和质量提供了全新路径。智能化平台可以实现供需精准对接、服务全程留痕和智能监管。例如，通过智能穿戴设备、远程医疗监测仪器、居家安全感应装置等产品，可以实时监测老年人的健康状况和安全风险，实现主动预警和快速响应。北京市率先发布养老行业大模型，通过AI数字员工为老年人提供膳食定制、心理慰藉等个性化服务，有效降本增效。未来，应大力推动“互联网+养老”的智慧养老模式，构建区域养老服务数据管理平台，推动地区间养老数据资源共享，实现养老资源共建共享。
积极应对人口老龄化，构建高质量的养老服务体系，是一项长期而艰巨的战略任务。以《意见》为纲领，通过加快健全城乡三级养老服务网络，贯通协调居家、社区、机构三类服务形态，并强化政府、市场、社会协同发力的多元机制与关键要素保障，方能有效破解当前养老服务领域的结构性矛盾，推动养老服务从“有”到“优”的根本性转变。未来，仍需在实践中不断探索创新，持续深化改革，确保符合我国国情的养老服务体系如期成熟定型。
来源：中国工业报，9月14日
作者：肖黎春，上海社会科学院
