推动自贸试验区能级跃升，核心在于制度型开放水平的系统性突破。这既要求在“边境后”领域形成稳定、透明、可预期的制度供给，更要求以制度集成创新贯通跨境业务全链条，将规则优势切实转化为产业发展的实效。
2026年是“十五五”开局之年，也是深入实施自由贸易试验区提升战略的重要阶段。作为全国首个自贸试验区，上海自贸试验区承担着为国家试制度、测压力、探新路的“头雁”使命。进一步优化布局、提升能级，关键要以高水平制度型开放为牵引，推动制度创新成果转化为发展优势，持续强化城市核心功能、更好服务国家战略。
制度创新夯实建设基础
十余年探索，上海自贸试验区始终以制度创新为核心，从单点突破走向系统集成，制度型开放的含金量持续提升。
一是“边境后”规则对接持续深化。从发布首份外商投资准入负面清单，到全面对接国际高标准经贸规则，制度创新从传统的准入开放，向数字贸易、知识产权、政府采购、环境保护等更深层次的规则议题延伸。改革更加注重规则之间的衔接配套，通过整体谋划提升开放的系统性。
二是成熟经验上升为制度供给。新修订的自贸区条例将提升战略、制度型开放、示范引领等核心要求写入总则，对投资开放、贸易便利、金融创新、全产业链创新发展、数字经济、法治环境等作出系统规定，并专设“边境后管理制度”章节，将经过实践检验的改革成果上升为法规制度。
三是制度优势转化为功能优势。临港新片区离岸业务金融服务综合改革试点扩围升级，自贸离岸债制度安排持续完善，数据跨境流动管理制度不断拓展。制度创新更加聚焦离岸功能、跨境融资、数据流动等关键环节，对“五个中心”建设的支撑作用进一步增强。
四是辐射效应从“苗圃”走向“森林”。在市域范围，通过联动创新区建设，推动成熟举措同各区域产业基础和发展需求相结合，支持各区域开展自主改革。依托长三角自贸试验区联盟，三省一市加强改革经验共享和跨区域协同创新；相关试点经验经国家层面复制推广，转化为更大范围的制度供给。上海自贸试验区作为改革开放试验田的作用进一步彰显。
集成创新推动能级跃升
推动自贸试验区能级跃升，核心在于制度型开放水平的系统性突破。这既要求在“边境后”领域形成稳定、透明、可预期的制度供给，更要求以制度集成创新贯通跨境业务全链条，将规则优势切实转化为产业发展的实效。具体可从以下五个方面重点发力。
第一，增强改革谋划的主动性。一方面，外部环境不确定性不稳定性明显增强，全球产业链供应链面临新的挑战。上海自贸试验区在持续开展首创性、集成式探索的同时，需要更加注重改革举措的衔接配套和落地实施，着力放大综合效应、提升整体效能。另一方面，增强改革谋划的主动性，关键要放在全局下定位、在大局下行动。坚持“四个放在”，把实施自贸试验区提升战略同强化“五个中心”核心功能、服务构建新发展格局贯通起来。推进自主改革，既要着眼解决上海发展中的现实问题，也要注重形成可复制、可推广的制度成果，更好服务全国改革开放大局。
第二，以业务场景牵引制度集成创新。不同于商品和要素流动型开放，制度型开放是规则、规制、管理、标准等的系统性衔接，对法治保障、专业服务和监管能力提出更高要求。一是从业务全流程中识别制度衔接的复杂性。一项跨境业务往往涉及市场准入、通关监管、资金结算、数据流动、税收服务、人才往来、知识产权保护等多个环节。当前的核心挑战，已不是单项制度能否突破，而是各项制度能否相互配套、稳定实施，并切实转化为企业经营发展的实效。二是从制度供给端推进转向企业需求端梳理。制度集成要从企业完成一项跨境业务的实际需要出发，逆向梳理相关制度安排。围绕企业跨境经营全过程，系统梳理关键制度需求。三是以业务流程为主线推动制度协同。明确牵头部门和协同责任，着力解决政策衔接不畅、操作口径不一等问题，使企业在业务全流程中切实感受到制度集成带来的实际便利。
第三，以全产业链创新增强开放功能。一是立足集成电路、生物医药、人工智能等上海具有基础和优势的领域，聚焦研发、生产、测试、认证和贸易等环节，找准制约创新要素跨境配置的制度堵点。二是针对研发资金跨境使用、数据合规利用和人才跨境流动等共性问题，积极探索以项目协同为单元和载体的实施路径。三是提升法律、仲裁、检验检测认证等专业服务业跨境服务能力，以更加有效的制度供给和专业服务支撑产业链各环节协同创新，推动制度优势加快转化为产业发展优势。
第四，在优化布局和联动创新中放大示范效应。根据各片区功能定位、产业基础和监管条件，形成各有侧重、相互支撑的制度创新格局。支持临港新片区开展更大力度开放压力测试，推动其他片区立足自身优势深化制度创新。发挥联动创新区作用，推动成熟经验有序复制推广，支持各区域围绕特色产业和场景开展自主改革。加强与浦东引领区、虹桥国际开放枢纽、东方枢纽国际商务合作区等平台协同，促进改革试点、开放功能和产业布局相互衔接，在全市形成以自贸试验区为核心引擎、联动创新区为辐射节点、重大开放平台为支撑节点的开放创新网络。
第五，以高水平治理保障高水平开放。一是从更主动的维度看，制度型开放本身就是最重要的风险对冲机制。面对外部环境的不确定性、不稳定性明显增强，上海应通过提升全球资源配置能力持续积累“制度资产”，将规则话语权转化为发展的确定性。二是高水平治理的关键在政府职能转变。政府角色要进一步从制度的供给者转向制度实效的组织者和推动者，把已有的制度供给转化为要素协同流动的现实成效，以治理效能的提升保障开放能级的跃升。三是以制度环境激发探索活力。建立健全改革容错机制，鼓励大胆试、大胆闯、自主改，让基层干部和改革主体有底气、有空间推进制度创新。
来源：文汇报，日期：2026-08-30
作者：王素云，上海社会科学院世界中国学研究所副研究员
