最近几年，全球工业界对“难以减排”行业——如水泥、钢铁、化工的脱碳路径逐渐形成共识——没有碳捕集、利用与封存（CCUS），这些行业几乎不可能实现净零排放，加上气候政策的紧迫性促使各国政府将CCUS纳入长期减排战略，因而全球CCUS投资呈现规模更大、分布更广的态势。
早期CCUS项目主要集中在CO₂浓度较高、捕获成本低、技术难度小的场景，本轮项目延伸至更广泛的行业。在成为碳中和终极工具之前，CCUS产业必须跨越成本、技术、产业生态等多重难关，大量被取消的项目昭示了这一进程的艰难，但各国正通过产业政策扫除障碍，推动CCUS尽快、真正走向市场。
全球CCUS产业进入新一轮增长期
根据国际能源署（IEA）今年3月份发布的《CCUS规模化融资：如何动员私人资本》报告（Financing CCUS at Scale：How to mobilise private capital），目前全球运行的二氧化碳管道超过9000公里、大型捕集设施超过70个。
2010年前后，全球CCUS产业曾经历过一轮投资扩张。当时各国为应对2008-2009年金融危机提出的公共经济刺激计划包括许多CCUS项目，但随着政府撤回支持，2016年以后投资开始大幅回落，最终只有少数项目投入运行。2020年以来，各国政府和业界重新关注起CCUS技术，全球CCUS项目投资增长了15倍以上，2025年超过50亿美元。
商业可行性尚待突破
与其他清洁能源技术不同，CCUS管理的是CO₂——一种内在市场价值低且独立需求有限的产品。CCUS项目面临的核心障碍在于，绝大多数工业场景的碳避免成本远高于现行的碳价水平，即使欧盟排放交易体系（EU ETS）的平均碳价也远不足以覆盖CCUS的成本。
例如：水泥行业约六成排放来自石灰石煅烧过程的化学反应，因此即使燃料全部由可再生能源替代，“工艺排放”仍然无法避免。但是，水泥行业的碳捕获成本也是当前所有主要工业场景中最高的之一。据IEA测算，在无政策支持的“既定政策情景”（STEPS）下，到2035年近零排放水泥的成本仍将比传统水泥高出75%至150%，即每吨水泥增加约50美元至175美元的成本溢价。（数据来源：Energy Technology Perspectives 2026，IEA，2026年3月，P141）
CCUS产业与其他资本密集型行业一样，具有投资大、回收期长的特征，而CO₂的特殊性和高企的成本进一步加剧了风险。从电力网络、石油天然气以及可再生能源等基础设施行业的发展历程来看，确立中长期战略目标、财政拨款、长期合同、容量预订系统等政策可以降低大型基础设施收入的不确定性，现在类似政策用在CCUS领域，通过各国项目验证着政策效力。
直接拨款政策
政府通过一次性或阶段性的资金拨付，直接覆盖项目高昂的初始资本支出和早期运营成本，投资风险主要由公共部门承担。政府拨款通常用于两类场景：一是为碳捕集设施的建设提供资本补贴，二是为运输和封存基础设施的建设和早期运营提供资金。
挪威的“北极光”项目（Northern Lights）的投资方在封存需求尚未明朗时率先建设大量基础设施，离不开财政资金的强力支持。2025年，合资的项目公司在挪威西海岸启动运行年封存能力150万吨（全部建成将达500万吨）的CCUS基础设施，包括接收终端、110公里海底CO₂管道和注入井等。项目采用船舶运输至接收终端，最终被注入到海床以下约2600米深处的咸水层并永久地质封存（如图2所示）。
对于“北极光”这类从未被验证过的全链条CCUS项目，技术和集成风险高，社会资本都不太可能做“第一个吃螃蟹的人”。直接拨款模式下，政府将项目本身视为一种公共基础设施来投资，从而相对弱化商业可行性的要求，推动“首个”项目快速落地。
这种模式虽然效率高，但若不进行复制推广，对政府的财政负担也高得惊人。由于超支部分最终可能由政府买单，项目方缺乏足够的动力严格控制成本，也容易导致项目建设和运营成本超支。另外，项目的先发优势未来可能形成垄断地位，影响封存服务市场的竞争性。
碳差价合约（CCfD）政策
3月份，德国政府发布的《德国气候保护2026》（《Klimaschutz programm 2026》）首次将CCUS纳入政策支持范畴，对于难以避免或减排成本极高的残余排放统筹制定“碳管理行动计划”（Aktionsplan Carbon Management, ACM），并提出到2040年为65%的废弃物焚烧产能配备CO₂捕获装置。
面对CCUS高成本，德国首先是以欧盟排放交易体系（EU-ETS 1）和预计2028年启动的欧盟第二个碳市场（EU-ETS 2）为基础激励机制。碳市场通过收紧免费配额上限并推高碳价，为包括CCUS的所有减碳技术创造长期的经济合理性。
在此基础上，德国将碳差价合约（CCfD）作为推进CCUS的核心金融工具，提供长期、稳定的收益预期，降低CCUS投资方的风险。政府与高排放企业签订合约，约定一个固定的“履约碳价”。当实际碳市场价格低于这个约定价格时，政府向企业支付差价；反之若市价更高，企业则向政府返还差价。
德国的联邦工业与气候保护资助计划（BIK）为工业领域的转型项目提供直接的资金支持，也是CCUS项目的资助渠道。
碳差价合约对政府而言无需一次性拨付巨额资本金，有助于降低财政压力。由于执行价是固定的，解决了CCUS项目的收益不确定性问题，项目方的收益与运营效率直接挂钩，运营成本越低，项目方的利润空间就越大，可以更有效地激励技术创新和管理优化。
这种机制放大了公共资金的乘数效应。长期合同给社会资本和金融机构提供清晰的现金流预测，使项目更容易获得融资，带动更多的社会资本投资到CCUS产业。
但是，碳差价合约对合同设计的要求高，对执行价的设定、合同期限、排放源的合格标准、监测与核查（MRV）规则等需要进行精细的测算，否则可能导致执行价过高、浪费财政资金，或者执行价过低、无法吸引投资。对于“首个”项目来说技术和集成风险依然极高，技术不确定性的高风险仍没有完全纾解。
税收抵免政策
美国税收碳信用机制出自美国《国内税收法典》（《Internal Revenue Code》）第45Q条款，即对成功捕集并封存或利用二氧化碳的企业，按吨数给予联邦税收抵免，经过2022年《通胀削减法案》和 2025年《OBBBA法案》（《One Big Beautiful Bill Act》）的多轮强化，已成为美国联邦气候政策中最重要的碳激励政策。
该政策规定永久储存与驱油用途（EOR）的项目、直接空气捕集（DAC）项目每年可分别获得每吨85美元、180美元的税收碳信用，自碳捕集设备投入使用之日起可连续享受12年。按此标准计算，部分项目全周期抵免额可能超过捕集设备的建设成本。
从2027 年开始，抵免标准还将与通胀率挂钩进行调整，以确保政策力度不因国内通胀而下降。获得批准后的抵免额具有流动性，项目方可以灵活使用，例如在有效期内直接向美国财政部申领抵免额，或将其转让给第三方换取现金,或用这些税收权益进行融资。
最低捕集阈值是45Q政策的门槛之一，最初的政策曾要求最低标准年捕集10万吨和50万吨以上，修订的过程中大幅度降低阈值，电厂每年18750吨（至少捕获75%的二氧化碳）、其他合规设施每年12000吨、空气直接捕集设施每年1,000吨等就满足政策要求。这一政策调整显著扩大了政策的覆盖面，使大量的中型乙醇厂、氨生产商和小型水泥窑都有机会获得抵免。
45Q政策执行阶段的管理也很有特色。对符合条件的美国企业来说，45Q政策将补贴内嵌于税收体系，使得CCUS项目由企业的成本中心转变成为企业十多年的收入流。为了防止企业造假和优惠错发，该政策设定了为期五年的追回机制：执行过程中，企业的抵税申请表格中CO₂的数量必须与环境报告、油井遥测和承购合同等文件一致，如有差异，美国国税局（IRS）在按季度核对审计时会标记出来；如果企业在获得抵税后发生碳泄漏，必须退还相应的抵免额。
可交易的税收抵免政策立足于市场导向，政府负责制定规则，由市场决定哪个项目效果最好，相较于需要长期谈判和监管的差价合约，45Q政策依托立法和税收征管体系，管理成本相对较低。
但它也存在两个主要短板：一是对于具有高减排需求的水泥、钢铁等行业，税收抵免力度不足以弥合成本差距，使得财政资金更多地支持了那些减排成本原本很低的项目（如乙醇工厂），没有推动真正重要的排放源应用CCUS技术；二是政策依赖于立法，但立法可能被修改、甚至废除，给市场造成不确定性。
另外，税收抵免的价值取决于企业的纳税义务，但对于没有应税收入的初创项目，只能通过出售给第三方变现，这个过程中的交易成本和折价，实际上削弱了政策支持力度。
政策的适用性
CCUS产业政策并非孤立存在，取决于一个国家的资源禀赋、排放源行业、产业基础等诸多因素，成功的政策不一定是单一选项，而应该是一种政策组合。
从地质资源禀赋看，挪威拥有广阔的近海咸水层和枯竭油气田，适合大规模海上封存；德国可利用的CO₂储存主要位于北部，潜在CO₂运输网络的流向将从南向北，南部和东部地区可能会较晚接入；而美国中部拥有庞大的管道网络和适宜陆上封存的地质构造。
从排放源行业看，美国中西部是乙醇生产重镇，提供了大量低成本、高纯度的生物源二氧化碳；欧洲的排放源更多元，包括水泥、钢铁、化工等，捕集难度和成本更高，因此更需要政府补贴来弥合成本差距。
从产业基础看，美国拥有成熟的管道运输和驱油（EOR）产业基础，自然优先选择改造管道和利用现有网络的CCUS路径；欧洲不具备这些基础，更倾向于新建海上专用基础设施。
欧美CCUS产业生态差异
欧洲的项目规模宏大且集中度高，它们像高速公路一样，旨在服务沿线多个工业排放源。CCUS枢纽的运营方多为传统油气巨头组成的合资企业，它们将上游勘探开发的地质工程、项目管理和融资能力，无缝转化为碳封存服务，形成了一种“封存即服务”（Storage as a Service）的新业态。
欧洲项目强调全链条的同步规划与建设，CCUS共享枢纽在建设封存设施的同时，相应的排放源捕集项目已做出最终投资决定，这样降低了枢纽缺少客户的风险。
美国打造以低成本排放源为核心、“点对点”或小型网络、具有灵活性的CCUS产业生态。美国项目几乎能够实现商业闭环，而不像欧洲的巨型枢纽依赖高额财政支持。美国的CCUS管道网络方便连接更多的低成本排放源、逐步扩展，并随着碳市场和税收抵免政策的发展而进一步完善。
总之，目前全球CCUS产业仍处于从“技术可行”到“商业可行”的过渡阶段，它已不是纯粹的概念，却也尚未成为成熟产业。在这过程中，产业政策发挥着不可或缺的作用，但决定其成败的将不仅仅是这些产业政策。
来源：澎湃新闻，2026-08-25
作者：梁朝晖，上海社会科学院应用经济研究所副研究员
