编者按
12月9日召开的成都市委十四届八次全会提出，推进城市共建共治共享，提升超大城市现代化治理能力和水平。此前召开的市委城市工作会议暨深化推进公园城市示范区建设会议，提出“统筹建设好城区”的目标。对于成都这样一个各类资源要素高度集聚的城市而言，如何建设功能完备、集约高效的“好城区”，更高水平推进城市建设，实现共建共治共享？本期的《锦观智库》就此专访上海社会科学院政治与公共管理研究所副研究员薛泽林。
深刻领会城市建设提质转化的总体要求
把握功能完备与集约高效相统一的“好城区”内涵
锦观智库：中央城市工作会议明确，当前我国城市发展重心由增量扩张转化为存量提质，这与过去大规模的“新城新区”建设模式形成鲜明对比。这一转变的背后逻辑及原因背景是什么？如何理解成都市提出的“统筹建设好城区”丰富内涵？
薛泽林：当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。相应地，城市发展的主线也需要从“做大增量”向“做优存量、盘活存量”的内涵式发展转变。这一方面是由于城市资源和环境的约束，即土地、能源和碳排放空间都趋紧，不集约就难以持续，也与公园城市建设方向相悖；另一方面是由于人口和空间结构的约束，即城镇化水平提高后，市民的需求发生了变化，开始从“有没有房子住”转向“住得好不好、城市好不好”，城市“再开发”的需求远大于“新造城”。因此，城市建设要从粗放扩张走向精明增长，从单一的“物理扩展”转向以更新、整治、织补为主要方式的“内涵提升”，其核心要义应从追求“规模增量”转向注重“存量优化”与“价值提升”。
要深刻把握功能完备与集约高效相统一的“好城区”内涵。成都提出的“统筹建设好城区”，不是简单的“新城区”或“大城区”，而是对城市品质和治理水平提出的综合要求。概括来说，“好城区”至少应体现在4个方面：一是功能完备。居民在“15分钟生活圈”内能便捷获得教育、医疗、养老、托育、文化体育等公共服务，街区有便民商业、有公共开放空间、有社区服务点，居民出门就能办事、转角就能休闲。二是产业宜业。城区要有承载新经济、新产业的空间载体和多元就业岗位，实现职住平衡、产城融合，让更多人能够“在家门口就业”或“临近家门口就业”。三是设施完善。城市建筑、交通、市政和数字基础设施一体建设、协同运行，公共交通便捷，慢行系统安全舒适，给排水、能源、综合管廊等系统安全可靠，城市具有足够的韧性和安全冗余。四是集约高效。空间布局紧凑、土地利用精细，公共服务设施共享程度高、使用效率高，城市治理更多依托数字化、网格化，实现“少投入、好效果”。
紧扣盘活存量与系统集成两个关键
以系统集成与适度超前推进城市更新
锦观智库：统筹建设“好城区”，如何聚焦核心机制的运作？又如何主动调整城市发展方式，以适应城市新的发展阶段？
薛泽林：好城区建设既要适度超前建设新型基础设施，系统集成城市基础设施和功能配套，提升城市生活便捷度；也要主动调整城市发展方式，更大力度盘活利用闲置和低效资产，更高水平推进城市建设。
第一，盘活闲置和低效资产，从“拆建思路”走向“更新逻辑”。在盘活闲置和低效资产过程中，产权关系复杂、改造投入大且周期长、商户居民搬迁难等都是工作面临的实际挑战，这就要求成都跳出传统“拆除重建”的单一模式，在保持城市肌理基本稳定的前提下，探索多样化更新路径。一是功能置换。对区位较好但产业形态老化的地块，通过统筹规划，把低效的仓储、粗放工业有序外迁，置换为研发办公、创新创业、公共服务等更匹配的功能，实现“空间重构+产业升级”。二是微改造和渐进式更新。对大量分布在主城区的老旧小区和老街巷，以“微更新”替代“大拆建”，重点改善建筑安全、节能性能和公共空间品质，补齐停车、电梯、无障碍设施和社区服务空间，让居民“在原有社区过上新生活”。三是空间织补。用好零星空地、拆后空地和街角空间，增设口袋公园、社区驿站、养老托育、便民商业、停车设施等，通过“见缝插针”的方式织补公共服务网络，提升城区整体宜居性。四是推进“公园+”和“产业+”。依托公园城市示范区建设，把“公园+社区”“公园+产业”“公园+交通”等模式结合起来，让绿色空间既提升生态环境，又带动产业升级和价值重估，实现生态价值、生活价值和经济价值的统一。五是社会化、市场化协同运营。通过政府引导、公共平台公司和专业运营机构合作，探索片区整体开发、运营权转让、PPP等模式，把一次性建设投资转化为可持续的运营收益，实现“建得起、运得好、可持续”。
第二，系统集成与适度超前，让基础设施“更聪明、更合拍”。一方面把握“适度超前”标尺，强化工作预判。“适度超前”不是简单的“多建一些、建大一点”，而是要在需求预判、风险控制和资源约束之间找到平衡点。如要以中长期需求为标尺，强化情景研判和弹性设计，在关系安全运行的生命线工程上适度超前，在消费性设施上坚持量力而行；要通过预留走廊、预埋管线、兼容性设计等方式，为未来新技术、新业态预留空间；要同步完善运营管理、标准规范等“软基础设施”。另一方面推进系统集成，打破“条块分割”。要把系统集成作为关键一环，如要以国土空间规划为统领，把轨道交通、市政管网、绿地水系、公共服务设施等统一纳入“一张蓝图”，统筹空间布局和建设节奏；要以数字底座为支撑，推动“新基建+传统基建”深度融合，通过城市运行“一张图”、数字孪生城市、“一网统管”等平台，把交通、能源、环境、应急等系统连接起来，实现协同调度和智能优化；要以项目全生命周期管理为抓手，从规划、立项、融资、建设到运营、评估建立闭环机制；要以重点片区为突破口，在公园城市示范区、重要交通枢纽周边、重大产业功能区内，成片打包推进更新和基础设施集成建设，形成可复制的样板。盘活存量空间为系统集成提供了物理载体，而系统集成则是提升存量空间价值的关键手段。
秉持人民城市价值导向
以更高水平治理支撑好城区建设实现共建共治共享
锦观智库：如何进一步提升顶层设计能力和城市综合治理能力？在推进城市有机更新过程中，如何保护历史文脉和生活方式，又如何避免“千城一面”？
薛泽林：第一，坚持“人民城市人民建，人民城市为人民”。好城区不是抽象口号，而是一个个有形的片区、一条条街道和一个个社区的综合品质提升。好城区建设必须坚守人民情怀，充分调动市场、社会、市民的积极性、主动性、创造性，在共建共治中共享城市美好生活。一是要防止过度商业化挤压公共空间。盘活存量不能走向“唯商业化”“唯网红化”。对公园、滨水岸线、历史街区等公共空间，要严格控制商业比例和开发强度，确保基本的开放性和公益性。适度的经营服务，应当围绕市民需求、服务公共活动，而不是把公共空间变成单纯的消费场所。二是防止“千城一面”，保护历史文脉和生活方式。城市更新要在保留历史肌理、延续城市记忆的基础上进行。成都既是国家历史文化名城，又有“雪山下的公园城市”的独特形象，应在“好城区”建设中更加注重整体风貌控制和在地文化表达：既保护好传统街巷格局、历史建筑和工业遗产，又在新建筑、新空间设计中体现巴蜀文化、天府文化和成都生活美学，避免简单模仿、同质化开发。三是防止大拆大建带来社会撕裂和财政风险。城市更新要坚持“小改造、大提升”的思路，慎用整片拆迁，尽量通过原址改造、就地安置和渐进调整，减少对居民生活和社区网络的冲击。
第二，提升城市综合治理能力。中央城市工作会议强调，要进一步健全领导体制和工作机制，增强城市政策协同性，强化各方面执行力。在新的起点上，成都把盘活闲置和低效资产、系统集成基础设施与功能配套、适度超前建设新型基础设施纳入同一战略框架，实质上是要通过城市更新这一“针头线绣”的工作，把公园城市示范区的蓝图落实到空间、人群和生活中。一方面要强化顶层设计与统筹协调。“好城区”建设涉及众多部门和主体，要完善城市工作协调机制和城市更新专项机制，形成“一个目标、一个规矩、一套班子、一抓到底”的推进格局。国土空间规划、城市更新专项规划、公园城市建设规划等要有机衔接，避免碎片化、反复折腾。同时，要赋予区（市）县和街道在项目谋划、资源统筹、社区协商中的更大自主权，发挥街道社区的“前端哨兵”和“微更新主力军”作用，让很多问题在一线就地解决。另一方面要创新投融资与利益分享机制。在财政约束趋紧的背景下，要充分用好专项债、政策性金融、基础设施和不动产证券化等工具，引导中长期资金投向城市更新和基础设施短板领域。同时，要通过片区综合开发、租售并举、运营收益反哺等方式，构建“政府+社会资本+居民多方共赢”的利益分享格局，既保证公共性，又提高项目可持续性。
来源：成都日报，12月12日
