在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，城市作为经济、科技、文化和开放的有机载体，正被赋予前所未有的“枢纽”作用。2025年中央城市工作会议深刻指出，“依靠改革开放增强城市动能，高质量开展城市更新，充分发挥城市在国内国际双循环中的枢纽作用”。会议锚定新时代城市发展历史方位，明确中国式现代化进程中城市工作的重点任务——通过强化城市枢纽功能，在国内国际两个市场，转换发展动能、实现资源共享、迸发创新活力，在更高水平上释放双循环效能。
深刻认识城市在“双循环”中枢纽作用的战略意义
从战略全局来看，这一认识赋予了城市在构建新发展格局中的重要使命。当前，我国正处于百年未有之大变局与全面推进中华民族伟大复兴的历史交汇期。对外而言，全球格局加速演变，地缘博弈与技术壁垒交织叠加；对内而言，经济正经历由规模扩张向质量提升的深层次变革。将城市置于畅通国内国际双循环的枢纽位置，既契合我国发展所处的新阶段，也回应了持续解放和发展生产力的根本任务。这一战略判断，紧扣国家发展战略全局，体现出高度的理论自觉、鲜明的现实导向和强大的战略穿透力，从而在世界百年变局加速演进中牢牢把握战略主动。
从发展理念来看，这一认识体现了在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，党中央对新形势下城市演进趋势与内在发展规律的精准把握和深刻揭示。在新旧动能转换的关键阶段，城市既能激发内需潜力、构筑完整的内循环体系，又能依托高水平对外开放链接全球高端资源，在更高层次上统筹供需、融通内外。城市发展理念的深化，既是对马克思主义城市发展论的创造性转化与创新性发展，也充分彰显了国家战略引领城市发展方式变革的主动作为与积极探索。新征程上，要以发挥城市枢纽作用为契机，发挥超大规模市场和强大生产能力优势，打通尚存在的断点堵点卡点，在坚持高质量发展过程中畅通经济循环。
从价值功能来看，这一认识体现了对城市作为有机生命体的系统谋划。在城市内涵式更新的发展主线中，城市正加快实现从传统要素承接者向全球价值链组织者和国际规则参与者的角色转换。中央城市工作会议对城市功能进行了科学研判和系统定位，通过强调城市在服务国家发展全局、畅通国内大循环、联通国际大循环中的功能平台作用和战略枢纽地位，进一步明确新发展阶段城市转型的主攻方向与工作重点，通过增强城市在要素流动畅通、空间布局优化和发展品质提升等方面的组织协调能力，使城市在国家重大战略实施过程中承担更为关键的功能任务。
准确把握城市在“双循环”中枢纽作用的功能定位
城市作为创新高地、产业引擎和开放枢纽，能够在生产、流通、分配和消费的各个环节促进经济循环高效贯通，推动新发展格局向更加高效、协调、有序的循环畅通迈进。
在生产环节，城市作为现代化产业体系建设的主导力量，通过完善产业分工体系、强化上下游协同、积极实施“链长制”等措施，推动先进制造业与数字经济、绿色经济深度融合，提升产业链供应链韧性和安全水平。依托自由贸易试验区等高能级开放平台，加快推动生产体系与国际规则、技术标准深度对接，提升全球价值链嵌入程度和核心技术自主可控能力，积极培育和发展新质生产力，为打通双循环关键堵点、增强节点韧性夯实产业基础。
在流通环节，城市以区位优势和整合功能，打造高效顺畅的现代化流通体系。物联网、大数据、人工智能等技术的深度融合，实现了物流网络的智能化、网络化、系统化；以机场、高铁和高速公路为骨干的多式联运体系，优化了交通枢纽布局，提升了全球互联互通水平；数字经济发展、新型基础设施和智慧城市的建设，打造出面向全球的“数字丝绸之路”。现代化多元流通体系的形成，深化了国际合作网络布局，构筑起贯通内外、融合供需的核心枢纽。
在分配环节，城市作为要素重组与制度供给的重要平台，通过完善收入分配机制和优化投入支出结构，为畅通双循环提供制度保障。合理的分配体系不仅有助于扩大中等收入群体、增强消费能力，还可通过有效激励，引导人才、资本、技术等要素向重点领域和薄弱环节有序流动，实现资源的高效重组与优化配置。而均衡优质的公共服务，是增强城市对全球高端要素吸引力的重要因素。城市的制度适配、要素协同和价值再造，将推动资源在更广范围、更高层次和更优结构中高效整合，为构建新发展格局不断注入新动能。
在消费环节，城市作为最具消费活力的空间单元，正在内需主导与对外开放的双轮驱动中发挥枢纽功能。一方面，城市依托人口集聚、现代服务和技术迭代优势，引领以“首发经济”“夜间经济”“IP经济”为代表的消费新局面，不断推动内需市场扩大；另一方面，积极打造进口消费枢纽，推进免税政策试点，营造包容开放的市场环境，在吸引高质量外资参与供给的同时支持本土品牌走向全球，打造服务国内、链接全球的枢纽，持续释放双循环互促的内生活力。
充分发挥城市在“双循环”中枢纽作用的思路举措
加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略决策。双循环既强调“立足国内”的战略定位，又彰显“开放共赢”的大国担当，体现出发展自主性与开放性的辩证统一。为深入贯彻习近平总书记重要讲话精神和中央城市工作会议部署，牢牢把握城市在双循环中的枢纽作用，必须坚持系统谋划、协调推进、动态优化。其中，系统性是战略保障。城市作为“要素汇聚-功能耦合-网络联通”的核心节点，要增强系统整合力，打破行政藩篱和政策壁垒，实现空间优化、要素整合和功能升级，提升对全球资源的组织配置效率；协调性是关键路径。要着力促进区域协同、政企联动、内外连通，推动形成“功能互补、流通顺畅”的城市格局，构建起支撑双循环高效运转的现代化城市体系；动态平衡性是重要原则。面对复杂多变的发展环境，城市需要增强适应性和韧性，根据宏观形势变化，动态调整枢纽功能建设重点，在增量与存量、发展与安全、效率与公平之间寻求平衡，确保双循环行稳致远。
在此基础上，立足不同城市能级与区位优势，分层培育枢纽功能。对于超大城市和都市圈核心城市而言，应重点强化引领型枢纽功能。在发挥城市技术溢出效应、消费升级引领和高端供给保障功能的同时，试点对接国际高标准制度型开放，完善立体化开放通道，打造高能级开放平台。对于区域性中心城市和节点城市而言，应着重培育协同型枢纽功能。在统一大市场建设中，促进生产要素跨区域高效配置，聚焦产业链细分领域，承接产业梯度转移，实现产创融合发展；在高水平对外开放中，结合区位条件，建设外贸转型升级阵地，主动融入和服务共建“一带一路”高质量发展，形成内外联通的发展走廊。对于广大中小城市和特色城镇而言，应聚焦打造嵌入式枢纽功能。在内循环中，培育特色产业，打造支柱产业，发展“一县一业”差异化分工；在外循环中，以比较优势和专业化生产能力，提升贸易投资合作质量和水平。通过科学划分城市能级、梯度，强化枢纽功能，持续提升城市在全球价值链、创新链和制度链中的关键作用，构建更具活力的双循环发展格局，为全球经济治理贡献中国智慧和中国方案。
来源：文汇报，日期：2025-08-31
作者：沈开艳，上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特聘研究员、上海社会科学院经济研究所所长
