近日，上海召开数据立法研讨会。会上，代表们讨论最多的话题之一就是：如何界定公共数据。划清公共数据的边界很重要，这不仅事关公众知情权和数据使用权的范围，更关乎政府权力的边界，以及数据要素市场的发展空间。
公共数据与公共信息有何区别
在日常生活中，与公共数据相近的还有一个概念，即公共信息。很多时候，人们常常会将两者混淆。其实，两者是有区别的。
第一个区别：数据是原始的，而信息是加工过的。数据比信息的颗粒度更细，拿最为标准的结构化CSV格式数据来说，公共数据就是一个数据集，它包含多个数据字段。而信息不是原始的，其格式更多是文本、图片，部分信息也有结构化的格式，但字段内容是经过计算得出的统计数据，不是原始数据。
第二个区别：公共信息的概念界定相较公共数据更为简单。目前全球关于公共信息有两种界定方法，一种是公共信息包括政府信息和公共企事业单位的信息；另一种是不明确公共信息的概念，只规定政府信息。我国采用的是后一种方法。《中华人民共和国政府信息公开条例》只要求政府行政机关对其在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息进行公开，并没要求教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，对其在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息进行公开。至今，我国法律也未明确以上信息是否属于公共信息，更没有将相应的数据纳入公共数据的范畴。
从某种程度上可以说，公共数据是公共信息概念的延伸和深化。两者都有共同的“社会责任”，其一是向公众公开，满足公众的知情权或数据请求权；其二是满足全社会的数据交换共享。而在目前数据管理框架中，这两个“社会责任”的行使，都离不开政府的全程参与。也就是说，我们已经不能脱离政府对数据的管理需求而单纯理解公共数据了。因此，对公共数据概念的界定应该更加谨慎。
如何将“公共属性”具体化
从数据的“公共属性”来判断公共数据的界限，需要将“公共属性”具体化。在此过程中，需要明确三个问题。
一是，政府数据是不是公共数据？政府数据是政府在履行公共服务和管理职能过程中采集和产生的数据，由政府代社会对其控制；因政府管理和服务需要，政府代社会使用数据，社会取得收益。所以，政府数据属于公共数据。
二是，对于不是政府部门内部控制的数据，不论数据来源于何种类型的市场和社会主体，不论这些主体属国有还是私营，都要在保护市场和社会主体的数据权益以及数据主体权利的前提下，再根据市场和社会主体数据使用目的的公共性来判断。除特殊时期、专门目的的数据征用外，在一般情况下，都需要将数据进行匿名化处理后再向政府赋予数据权益。而政府能否获得原始的数据控制权，要根据政府数据使用的必要性决定。需要说明的是，市场和社会主体对其合法采集和产生的数据依然享有数据权益，经匿名或经数据主体知情同意后可以进行交易。同时，市场和社会主体对其内部经营和管理的数据，以及有关其商业秘密的数据拥有用益物权。
三是，市场和社会主体不是以公共服务为目的，而是以自身经营为目的依法采集和产生的涉及公共利益的数据不属于公共数据范畴。这里包括了对公共资源和针对个人信息采集的数据，市场和社会主体对这类数据享有权益。政府如需获取，可以采取两种方式：特殊时期、专门目的的数据征用；在数据匿名化后进行政府采购。
综上所述，公共数据的界定需要考虑诸多因素，过程较为复杂。建议除政府数据外，要根据数据应用的实际场景，采用一事一议的方式确定公共数据范围。同时，为了数据管理的稳定性，对政府获取的存量公共数据不再根据使用场景的变化而删除或更改。此外，在实际操作层面，应由政府各部门列出公共数据需求规划清单，以便于公共数据管理和规范使用。
来源：上观新闻，2021-06-02
作者：范佳佳；为上海社会科学院信息研究所副研究员、绿色数字化发展研究中心副秘书长
