党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”。其中，涉及三种不同形式和层级的重要城市发展形态：中心城市、都市圈、城市群。正确理解这三者之间的关系，才能理解城市群发展的逻辑，从而进一步推动新型城镇化。
中心城市、都市圈、城市群有什么区别
中心城市、都市圈与城市群是城镇化发展过程中出现的不同空间形态，从地理范围到组织内涵存在一定的差别。
中心城市一般是指在区域经济活动中处于重要地位、具有综合服务功能并发挥枢纽功能的大城市，具有很强的区域集聚和辐射作用，通过与周边区域的互动发展，实现区域要素与资源的最优配置。从我国发展情况看，包括直辖市、省会城市、计划单列市、重点经济或交通节点等都可能发展成为区域中心城市。
都市圈概念源自都市区，是以集聚和辐射带动功能强的中心城市为核心、与周边地区形成密切社会经济联系并具有一体化倾向的邻接地域空间组合。国家发展改革委发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出,都市圈是城市群内部以超大、特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心，以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。由于中心城市与周边地区在人员、物资、资金及信息等方面的联系，主要通过交通、通信等基础设施实现传递扩散，因此，通勤流和通勤圈也就成为国内外对都市圈的重要考察内容。国际通行的“1小时通勤圈”，主要是指轨道交通包括铁路（国家铁路、城际铁路和市域铁路）、地铁、轻轨和有轨电车、单轨系统等所覆盖的范围。
城市群一般被认为是区域和城市发展到成熟阶段的最高级组织形式，在特定的地域范围内，以一个或两个特大或者超大城市作为地区经济的核心，以两个或两个以上连续大都市区为构成单元，依托发达交通、通信等基础设施网络形成的空间组织紧凑、经济联系紧密、最终实现高度一体化的城市群体。不同学者对于城市群有不同界定，比如有学者认为，一个成熟的城市群至少要达到2500万人口，存在密切的经济、社会、文化等交流。但也有学者认为，城市群的人口规模达到1000万人口即可，该区域城镇化水平应高于全国平均水平，地理环境和自然条件相近，有共同认可的历史和文化，在大尺度区域规划上能实现联通，商品和服务流密切并形成城市功能网络。
发挥都市圈衔接中心城市和城市群的“承上启下”作用
从对中心城市、都市圈和城市群的定义分析可以看出，它们分别具备不同的空间尺度：中心城市是区域资源要素最集中、高端的核心节点，是区域资源和要素配置中心；都市圈为中心城市直接辐射的功能范围；城市群是由几个中心城市、几个都市圈共同构成的最大空间组织形式。因此，都市圈是作为中心城市、城市群中间层级存在的城镇化空间形态，它可以直接承接中心城市的功能辐射，同时又是城市群的组成部分，几个都市圈的相互联系和互动发展，最终将推动城市群整体崛起。
在城市群逐步发育成熟过程中，包括几个阶段的发展：第一阶段是中心城市从要素集聚到要素辐射的转型。中心城市对直接腹地的辐射就是通过完善的基础设施支撑人员和要素的密切流通，进而通过完善的制度建设，保障中心城市与腹地的紧密联系。第二阶段是都市圈不断成熟。对外的基础设施联系不断完善，同时对外经济联系和人员往来范围扩张，与其他都市圈开始产生互动联系，并形成复杂的城市功能网络之后，城市群开始形成。第三个阶段是城市群发育成熟。多个都市圈持续对外扩张，形成辐射区域的重复和城市群全域覆盖。
以长三角地区为例。上海是区域内唯一市区人口超1000万的超大城市，经济规模在区域城市体系中遥遥领先，先进制造业和现代服务业发达，人才集聚、科技创新要素和机构集中，国际化程度和服务能力最高，是整个长三角地区的核心城市。随着科学技术进步和区域生产组织演化，上海与周边地区的社会和生产联系日益紧密，逐渐形成上海辐射苏州、无锡、常州、南通、嘉兴、宁波、舟山、湖州等周边地市的发展格局，这个“1+8”也就是我们通常所说的上海大都市圈的空间范围。与此同时，围绕杭州、南京和合肥这三大区域中心城市也形成了杭州大都市圈、南京大都市圈、合肥大都市圈，甚至在上海大都市圈范围出现更小的苏锡常都市圈、宁波都市圈，这些都是长三角城市群的重要组成。
由此可见，都市圈规模存在差异化，上海大都市圈规划范围与杭州大都市圈、南京大都市圈、合肥大都市圈相差无几，但其7000多万的人口规模远高于后三者的2570万、3675万和1350万。在围绕以上海为核心城市的长三角苏南和浙北区域，都市圈出现了辐射区域的重叠，苏锡常和宁波自身属于上海大都市圈的范围，同时围绕自身为核心城市，又规划形成苏锡常都市圈和宁波都市圈。正是通过不同层级都市圈的建设，才实现城市群范围扩张和对区域的全覆盖。当然，我们也应该看到，在长三角西部地区，中心城市能级仍有待提升。只有通过不同层级都市圈的培育发展，才能真正推动该区域全面融入长三角城市群。
突出都市圈近期建设的有限目标和重点任务
都市区或都市圈是来自西方欧美国家上世纪初到上世纪50年代的概念，当时推进都市区或都市圈建设是为了把握郊区化发展的趋势，适应中心城市与周边地区通过快速交通体系保持紧密社会经济联系，并最终发展成为区域城市网络的区域经济地理特征。时至今日，随着科技进步和产业演进，区域劳动分工日益细化，特别是交通、通信技术的提升，中心城市与周边地区在产业分工联系、交通通信组织方面具备了更好的基础，城市自身发展扩张需求和区域生产力布局优化发展的需求更加强烈。
在区域一体化发展的大背景下，以市场化推进区域一体化是趋势，但完全从市场化角度推进都市圈建设仍然存在许多障碍，政府作用不容忽视。比如，在欧盟一体化推进和建设中，区域政策占有重要的地位，资金预算约占欧盟总预算的三分之一，可见政府力量在区域规划建设中一直都发挥着重要作用。
中国的都市圈建设必须从现实和问题出发，跳出西方理论并超越西方理论，探索自身规律，掌握建设推进节奏。要突出近期有限目标、重点任务，特别要重视区域性公共事务和项目的建设发展。比如，区域规划协同、基础设施联通、水域治理及生态共保共治、区域旅游和物流产业合作、产业平台共建等方面都是更容易突破的工作领域。再比如，长三角地区的太湖水治理、城际铁路建设、区域旅游线路规划、现代物流体系建设等应该成为近期的工作重点。从中长期来说，则应逐步推进民生共建、协同开放、产业联动、制度创新以及市场融合等领域工作。
来源：上观新闻，2020年12月24日
作者：李健，上海社会科学院城市与人口发展研究所区域经济研究室主任、研究员
