长三角一体化发展的体制，是长三角更高质量一体化发展的保障，关系长三角一体化发展国家战略能否顺利扎实推进，进而实现一体化和高质量发展目标。
2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，着力落实新发展理念，构建现代化经济体系，推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放，同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合，完善中国改革开放空间布局。
两年多来，沪苏浙皖三省一市高度重视推进一体化发展，增强长三角地区创新能力和竞争能力，提高经济集聚度、区域连接性和政策协同效率，取得了许多重大进展。
新形势下，如何配套完善长三角一体化发展体制？怎样建立更科学的行政体制？对于这一问题，学术界和实务界存在“市场化还是行政化”的不同认知与判断，有必要予以深入剖析。
“很难跨过去的门槛”
实施长三角一体化发展战略，要紧扣一体化和高质量两个关键词，以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，让要素在更大范围畅通流动，进而更好发挥各地区的比较优势，实现更合理分工、凝聚更强大的合力、促进高质量发展。可见，激发各类主体的活力，破除制约要素自由流动的制度藩篱，是一个重要任务。
长三角是我国区域一体化起步最早、基础最好、程度最高的地区之一，基本形成决策层、协调层、执行层“三层运作”的合作机制框架，长三角城市经济协调会也不断扩容和完善，对区域一体化发展起到了重要推动作用。
然而，伴随长三角一体化发展的不断深化以及更高质量一体化发展的新要求，长三角内部也逐渐暴露出隔离、竞争多于合作的问题。在现有的行政区划体制下，长三角内部统一决策的沟通成本依然较高，资源优化配置与区域共同市场建设碰到瓶颈困难，产业结构同质化竞争在局部区域甚至愈演愈烈。
究其原因，地方利益最大化还是各地政府考量的主要目标，在一体化发展中难以形成合理的利益分配机制，导致区域合作无法深入、全面开展。
特别是，地方行政壁垒对资源要素跨区域流动、市场主体跨区域经营形成阻碍。投资、技术等高端生产要素的跨区域流动，很容易受到特别的限制。现实中，企业跨区域经营会涉及很多行政审批问题，而跨行政区域的审批是很不容易的。由此可见，地方行政壁垒是区域合作很难跨过去的门槛，必须站在国家战略的高度着重加以克服。
避免不负责任的自由化
国家战略得到有效实施，需要相应的行政体制来执行。我国是一个后发型国家，市场经济发展还不成熟，政府手中掌握大量资源和权力。运用组织和制度资源去推动区域一体化，是实现中国区域经济联动发展的现实选择。
具体来看，建立区域一体化合作机制，需要在中央政府的政策引导下，依靠一体化行政体制引导和推动相关地方政府对区域整体利益达成共识。实践证明，除非地方政府之间达成共识，依靠一致性的行政力量、中央政府的政策资源和法律制度去实现一体化，否则就几乎没有足够的力量和制度渠道来推进区域一体化。
当然，以行政体制来引导和推动区域一体化，并不是强调以政府的力量去替代市场，而是试图通过促进相关地方政府共同行动，进行以市场化为导向的制度创新，为长三角区域资源要素的优化配置提供一体化的制度平台。
比如，建立地方立法和执法工作协同常态化机制，推动重点区域、重点领域跨区域立法研究，共同制定行为准则，为长三角一体化发展提供法规支撑和保障；共同推进数字政府建设，强化公共数据交换共享，构建跨区域政务服务网，加快实现民生保障和企业登记等事项“一地受理、一次办理”；建立健全长三角一体化发展的指标体系、评价体系、统计体系和绩效考核体系。
在微观层面上，需要坚持以企业为主体，通过市场化的形式，包括战略联盟、股份制合作以及企业合并等形式，来推进长三角一体化发展国家战略的有效实施。实践证明，企业间按照市场规则形成合理的利益分配机制，有助于解决跨区域经营的障碍矛盾，推动重大合作项目的顺利开展。
比如，上港集团和浙江省海港集团分别持有负责洋山港一二期工程经营、小洋山北侧开发的上海盛东国际集装箱码头有限公司80%和20%的股权。通过企业股份制合作的方式，建立和完善了两地市场化利益分配机制，为推进国际航运中心建设与长三角一体化发展提供了示范。
需要强调的是，市场化与一体化不是对立的。在实施长三角一体化发展国家战略的过程中，一些人对强调发挥行政体制的保障作用产生了疑虑，继而片面强调市场化是长三角一体化的最大动力，认为长三角一体化应当完全由市场或企业主导，不认可区域内龙头城市、核心城市的定位与作用。这是脱离现实的、机械的观点，与区域经济一体化发展理论并不相符。
事实上，一体化与市场化并不矛盾。广义上，区域经济一体化是一种市场化的形式。绝对的或过度的市场化就是不负责任的自由化，就是反对统一的规划、整体的利益和必要的协同，就是反对破除地方行政壁。我们要避免受到这种片面意见的影响，避免无谓的内耗。
调整完善“三层运作”机制
中央推动长三角一体化发展领导小组对长三角一体化发展进行全局性指导、组织、推动、协调和管理，领导长三角一体化发展规划编制、长三角区域性政策法规的制定等，有力地推动了长三角更高质量一体化发展。
面对新形势、新任务，地方层面的“三层运作”政府合作机制可以积极考虑作出调整。比如，决策层事务可进一步归入中央层面的领导小组，长三角地方政府合作机制主要保留协调层和执行层两级合作层次。
在推动长三角一体化发展领导小组的直接领导下，领导小组办公室应加强规划纲要实施的跟踪分析、督促检查、综合协调和经验总结推广，全面了解规划纲要实施情况和效果，适时组织开展评估，协调解决实施中存在的问题，及时总结可复制可推广的政策措施。
在对领导小组批准的各项规划、政策等积极开展落实与协调工作的过程中，领导小组办公室下可设立长三角区域合作办公室、长三角区域规划委员会、长三角创新体系建设委员会、长三角组合港管委会、太湖流域环境保护与治理委员会等专业或综合职能的机构。同时，还可在省级发改委设立长三角一体化职能处室，与领导小组办公室衔接。
如有必要，还可调整、完善长三角区域经济协调会议组织功能。目前的长三角区域经济协调会议组织成果多以协议、合同、宣言等形式呈现，对成员地区的约束力有限。下一步，长三角区域经济协调会议组织可主要协调如何在各地落实和执行长三角一体化发展领导小组作出的决策、部署，并向领导小组提出长三角一体化发展的相关建议，协调制定长三角一体化的相关法规和制度。
如有必要，还可成立、完善长三角一体化发展基金及产业协会、行业组织。
一方面，充分发挥市场机制的作用，发挥协会和商会在促进政企沟通、服务产业对接、规范市场行为、避免同质竞争、引导有序发展等方面的功能，形成各省市协会、商会之间的合力，促进整合行业信息、解决行业困难、制定行业政策。
另一方面，研究扩大长三角一体化发展基金的规模，优化基金投向，进一步聚焦重点领域，分步推进一体化。可重点推进长三角港口的一体化，促进长三角港口群分工和协作，加快长三角组合港和长三角大湾区建设。在港口领域一体化重大突破的基础上，逐步拓展合作领域，如长三角海洋经济一体化发展、上海大都市圈建设等。
总之，长三角一体化发展不能简单地做选择题，而要结合区域发展实际、针对世界经济变化特点，进一步落实新发展理念、构建发展新格局，探索建立具有中国特色的区域经济一体化发展理论与体制。
来源：解放日报 2020年12月08日
作者李湛,上海社会科学院应用经济研究所副所长、研究员
