作为防控化解金融风险的重要制度安排，我国金融监管正在探索央地双层监管体制，从传统上的金融中央事权向中央事权与地方授权结合的路径发展。实践层面上，上海等地正在积极探索地方金融监管立法。
这一趋向具有四个方面的客观历史背景：一是经济活动金融化，即金融进一步与实体经济运行相渗透、结合，甚至一定程度上主导生产、消费和分配等经济活动。二是金融监管宽松化。进入21世纪，尤其是2008年国际金融危机和此次新冠肺炎疫情暴发以来，很多国家陆续启动金融宽松化进程。三是地方金融普遍化，如典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、区域性股权市场、融资担保机构、小额贷款公司等在各地不断发展扩大。四是地方监管薄弱化。传统中央事权监管模式不能完全适应地方金融的创新发展态势，一定程度上出现监管薄弱乃至监管空白的情况。在高度重视金融风险防控化解的背景下，进一步夯实央地双层金融监管体系下的地方金融监管，就成为一个摆在理论研究和监管实务面前的重要课题。
协调好金融发展与风险防控
日前，《上海市地方金融监督管理条例》已由市人大常委会通过，将于2020年7月1日起施行。在这一立法监管的探索和实践中，重点在于把握和处理好以下十个关系：
一是中央与地方关系。
在现行的“一委一行两会”金融监管框架中，地方金融监管还有很大的改进发挥空间。自2017年7月第五次全国金融工作会议明确地方政府的属地金融风险处置责任后，地方政府的金融监管责任不断明确、愈加重要。由此，在监管实践中如何协调中央与地方的金融监管职能、平衡央地在金融监管中的功能内核、职责边界、事权分配以及责权博弈等关系就成了一项重要工作。
二是政府与市场关系。
在地方金融监管体系建设中，发挥好市场“无形之手”和政府“有形之手”的作用非常重要。需要明确的是，金融不同于国民经济其他行业，属于国际通行的特许行业，不适用一般法律意义上的“非禁即入”和“法无禁止皆可为”，而必须纳入市场准入负面清单实施许可管理。在监管实践中，金融管理部门包括地方金融管理部门应当认识清楚、负起职责、依法监管，否则就难免出现监管真空。
三是政策与法律关系。
政策与法律是国家治理的重要手段。按照依法行政、依法监管要求，应当尽快将政策转化为法律法规，具体方式包括行政法规、部门规章和规范性法律文件。由于地方政府金融监管权力一般来源于中央政府授权，因而需要加快完善上位法的授权。
四是发展与风控关系。
传统上，地方政府金融服务办公室主要承担金融（尤其是地方金融机构）的发展和服务职能。现在，为了承担地方金融监管职责，各地基本上是在金融服务办公室的基础上加挂地方金融监督管理局牌子，同时推动金融工作党委机构职能合一。由于是“两三块牌子、一套人马”，如何协调好地方金融发展与风险防控这一具有利益冲突的关系、保障监管的独立性值得深入研究。
五是分业与混业关系。
1992年10月，国务院证券委和中国证监会成立。从迈出金融业“分业经营、分业监管”的第一步开始，国家在中央和地方层面、范围实行的是分业监管。
但事实上，地方金融监管率先进入了混业监管，既要关注小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司，也要管理投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所等。这种对“7+4”多种金融业态的综合监管职责，是一个很大的挑战。
六是属地与在地关系。
地方金融监管部门大多对“7+4”类机构实施属地监管。但随着互联网金融的发展，很多线下业务转移至线上，形成了诸如P2P网络借贷、股权众筹等金融形态，摆脱了对物理网点的依赖，往往机构设立于某一地区、经营却在多地甚至全国范围。
属地与在地分离已成为金融行业的一个普遍现象。借助互联网技术，业务无地域边界的时代已经来临。如何协调属地监管与在地监管是地方金融监管立法和实践中不容回避的课题。
七是主体与监管关系。
金融监管是一个复杂系统，涉及监管对象、监管机构及行业协会等之间的博弈、协调。其中，如何配置好被监管对象即金融机构的主体责任以及履行好监管部门的监管职责关系十分重要。
理论和实践均表明，随着金融机构组织模式、业务产品形式的不断创新，仅靠大包大揽式的金融监管方式很难取得好的监管成效。强化金融机构主体责任为核心的自我监管以及行业协会的自律监管、消费者投资者外部监管等立体监管，是一个重要的发展方向。
八是合法与非法关系。
长期以来，在金融、市场、卫生等监管工作中，都存在是否应对非法主体进行监管的争议。在“7+4”地方金融监管框架下，除了经许可等合法程序设立的合法金融机构，还存在大量未经许可的非法金融机构、金融产品和金融业务。同时，借助信息等技术，金融业已成为一个高度创新的行业，而创新和违法之间往往很难简单界定。在此情况下，地方金融监管需要正视和处理好对合法和非法金融机构是否监管、如何监管的问题。
九是行政与司法关系。
金融是一个高创新、高收益、高风险的行业。资本“如果有10%的利润，它就保证到处被使用；有20%的利润，它就活跃起来；有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至绞首的危险”。
近年出现的一系列金融违规违法案件表明，如何处理好行刑关系，即金融监管的行政监管职权与公、检、法部门司法监管职能关系，是地方金融监管需要处理的一个重要课题。十是职责与职权关系。
地方金融监管部门承担防控风险、促进发展、处置风险、协助中央监管部门以及金融监管兜底责任等大量属地责任。当前，一个客观情况是地方金融监管机构的上述职责与职权存在不匹配、不对称的情况，地方金融监管机构在调查权、执法权、处罚权等方面的职权赋权严重不足。为了充分保障地方金融监管机构履行职责，必要的依法赋权、授权是紧迫的。
避免存在监管盲点与空白
下一步，建议加强、完善中央和地方的系统立法，以保障地方金融监管工作的顺利推进。
第一，加强中央统筹和监管指导，尽快制定《中华人民共和国地方金融监督管理条例》，为地方金融监管立法提供必须的上位法依据，进一步理顺地方金融监管的央地关系协调问题。第二，进一步明确地方金融的特许行业属性，将地方金融机构和业务明确纳入市场准入负面清单制度，实行许可管理。
第三，尽快推动地方金融监管从政策到法律法规，尤其要把握好地方立法的执行性、自主性和先行性关系。通过高质量的中央和地方立法，保障地方金融监管有法可依、有善法可依。
第四，推动地方政府在思想认识、制度安排、人员安排、工作推进等方面统筹协调好金融发展促进与风险防控监管两大职能和工作，确保两手抓、两手都要硬。
第五，正视和重视地方金融监管“7+4”监管对象以及混业监管的现实和挑战，采取科学办法与有力措施促进和保障监管职责到位及有效履行。
第六，在中央金融监管部门的指导下，对属地在地、线下线上的地方金融监管制度安排进行厘清协调、分工合作，避免监管漏洞和短板。
第七，推动建立包括压实金融机构主体责任为核心的自我监管、行业协会自律监管、监管机构行政监管、金融消费者投资者监督、社会监督等在内的“五位一体”地方金融立体监管监督体系。
第八，立法明确地方金融监管机构按照“谁批准、谁监管”原则对合法金融机构及其业务外进行监管，并对非法金融机构、金融产品和金融业务承担监管职责，避免存在监管盲点与监管空白。
第九，针对地方金融机构和业务存在共性、普遍性的具有重大社会危害性的违法事项，探索建立行政监管与司法处置的行刑衔接机制。
第十，明确地方金融监管机构的履职清单。通过援引现有立法执法依据和机制、推动立法修法等举措，对地方金融机构及其工作人员的执法权、调查权、处罚权等必要职权进行有效赋权、必要授权。
来源：解放日报2020年4月28日
