2014年，上海把加强基层建设、创新社会治理作为工作重点。经过五年的探索，上海基层治理工作取得了一定成绩。其中一个较为突出的经验就是，在各村居普遍建立基层自治公约体系，提升了基层治理成效。
基层自治公约是社区成员经过合法程序达成的治理共识。诸如社区自治章程、居民自治公约、乡规民约等，都属于公约形式。在日益复杂化的基层治理中，单纯依靠强制性的“硬法”来解决问题，既会提高治理成本，也可能出现“水土不服”、难以落实的困境。因此，推进基层社会治理现代化，需要更加重视自治公约的建立和践行。
从历史与实践的角度来看，上海基层自治公约吸收了优秀传统文化的资源，注重地方文化、村规民约、礼俗习惯的积极作用，涌现出嘉定区外冈镇“老大人”治理、奉贤区“美丽约定”等特色项目。
同时，各地区因地制宜探索建立的基层自治公约，不仅明确了社区主体的权利、义务和责任，更重要的是培育起居民对法律的敬畏、对规则的贯彻和对公约的遵循，是现代法治精神的体现。
比如，黄浦区半淞园路街道耀江社区的自治公约《住户守则》，解决了宠物饲养、车辆行驶与停放、垃圾处理、物业管理费、邻里关系等方方面面问题，被誉为“充满法律精神的公约”。又如，闵行区、宝山区制定关于民房出租的基层自治公约，建立起房屋租赁和人口管理的“小区法律”，推动“群租房”老大难问题的解决。
在基层自治公约的普遍性引导和规制下，社区各主体积极发挥主观能动性和自治活力，不断丰富自治形式，探索自下而上的项目实践，构建了一系列切实可行的社区自治、共治运作机制。
嘉定区通过社区共营引领下的社区自治项目运作有效激发了社区自治活力，探索出“社区管家”制度；杨浦区延吉新村街道探索“社区大管家”机制；虹口区凉城新村街道社区业委会探索“专职秘书”制度，等等。
在黄浦区瑞金二路街道，这里不仅建立了一套解决社区治理难题的自治公约体系，同时强化了自治共治的议事程序，组建包括专家学者、律师、居民、沿线商铺、社区志愿者等在内的“环复—南昌路跨界自治会”，整合资源优势，搭建协商平台，围绕垃圾分类、停车管理、提升风貌等内容制定了一系列基层自治公约。
上海基层自治公约的实践，体现了自治、法治、德治“三治融合”建设。自治是基层自治公约形成的基础，法治是基层自治公约实行的保障，德治是基层自治公约的内在价值。
经由居民自治、多元参与和民主协商程序而制定的基层自治公约，其本身就蕴含丰富的法治精神，成为社区居民共同遵循的社会规范。同时，基层自治公约尊重地方性知识，弘扬地方优良文化和公序良俗，并通过道德共识和舆论压力的机制，达到了德治的治理效果，从而促进了“软法”与“硬法”的结合。
构建有效运行的“三治融合”治理体系，是基层治理现代化的必然要求。上海基层自治公约的实践经验，为此提供了一个有益的借鉴。
来源：解放日报2019年10月22日
作者：李佳佳，上海社会科学院政治与公共管理研究所
