除了要进一步推动政府职能转变当好“店小二”，也要积极发挥社会组织的作用。而社会组织作用的发挥与政府职能转变的本意仍有距离，这正是当前上海营商环境中的一个短板。
营商环境体现了一个国家或地区的经济软实力、竞争力和运行效率。习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上发表主旨演讲，宣布了更好发挥上海等地区在对外开放中重要作用的重大举措，同时，还就开放的中国将尊重国际营商惯例、营造国际一流营商环境等作了重要阐述，这对上海加快优化营商环境进一步明确了要求和方向。
作为全国“改革开放的排头兵、创新发展的先行者”，在率先加快优化营商环境方面，任务紧迫、使命重要、意义深远。近年来，在市委、市政府的正确领导和各级党委、政府部门的共同努力下，上海积极贯彻落实中央相关决策部署，优化营商环境的工作取得了显著成效，一系列政策文件相继出台，改革效果得到社会各方普遍认可。但是，营商环境的改革涉及面广、问题积累多，营商环境建设“只有更好，没有最好”，仍需要不断深化改革，优化完善，在市场公平化、服务便利化、审批简练化、管理法治化、城市国际化等方面做出表率，夯实与国际对接的前沿地位，进而形成和发挥对全国的带动及示范作用。
在此前发布的2019世界银行营商环境报告中，中国总体排名比去年跃升了32位，位列全球第46名，上海作为样本城市，权重达55%，作出了重要贡献。但对标最高标准、最高水平，从优化政务服务，打造国际一流营商环境的要求出发，我们还存在不小差距，譬如，在社会组织作用的发挥方面。此前在有关上海优化营商环境的调研中也发现，除了要进一步推动政府职能转变当好“店小二”，也要积极发挥社会组织的作用。而社会组织作用的发挥与政府职能转变的本意仍有距离，这正是当前上海营商环境中的一个短板。国务院办公厅2018年底发布的《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》也特别要求，整治政府部门下属单位、行业协会商会、中介机构等乱收费行为，降低企业生产经营成本，优化企业赖以生存的营商环境。可见，在上海优化营商环境的进程中，如何培育社会组织，积极发挥社会组织作用，补足短板，值得充分关注。
社会组织对营商环境作用更为显著
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要发展市场中介组织，发挥其服务、沟通、公证、监督作用。这里所指的市场中介组织，包括会计师、审计师和律师事务所，公证和仲裁机构，计量和质量检验认证机构，信息咨询机构，资产和资信评估机构等。党的十五大报告中则强调，“要培育和发展社会中介组织”。市场中介组织与市场运行直接相关，提供专业服务。社会组织则更多地指向社会治理的范畴，包括商会、行业协会、第三方机构及非盈利性组织等，是与经济主体（企业、个人）和政府部门相对的第三个领域，是具有某种有共同利益或共同诉求的社会群体。党的十九大报告中采用“社会组织”一词，注重其在民主协商和社会治理中的作用。
在经济学研究中，关于社会组织的研究多从信息不对称和交易成本的视角来分析其在政府与市场主体中的作用。从本质上讲，社会组织是一种制度安排，是社会分工专业化的产物。在计划经济条件下，国家垄断了一切社会资源，国家集中配置资源，通过委、部、局、处的行政系统对不同行业的企业进行管理，企业基本没有自主权，也不存在真正意义上的社会组织。事实上，中国对商业中间组织并不陌生，上海在开埠后，同业公会就在经济政策、金融改革等诸多方面，起到了游说国民政府影响政府决策的积极作用。如今，随着市场经济的发展，市场主体日益多样化，市场资源配置作用逐渐显现。社会组织的数量大增，然而大部分是由政府各部门和各级政府自上而下成立起来的，尤其是在1998年政府机构改革中承接了一部分政府转移的职能。这种组织形式，从一开始就带有行政色彩，依附于政府，自治性先天不足。当然，也出现了一部分由市场主体自发组织的社会组织。但显然，在中国特色社会主义市场经济体制下发展起来的社会组织，其治理模式无论是与英美法系国家中的市场治理模式，还是大陆法系国家中的合作模式均有不同。
去行政化不够、能力不足是主要弊端
目前，社会组织在优化营商环境方面发挥了积极作用，但也存在一定问题，未能发挥应有的作用。这主要表现在：
一是需与政府脱钩的社会组织去行政化程度不够。随着行政审批制度改革和政府职能转变步伐加快，部分需与政府脱钩的社会组织履行原政府职能时，仍按照传统的行政审批方式开展工作，成为实质上的“二政府”“红顶中介”。
二是第三方中介评估服务增加企业额外成本，徒增社会无谓损失。现阶段，政府部门监管很多采用“需出具第三方检验报告”的做法，但出具报告的中介机构往往由政府指定，垄断地位越来越强、要价收费越来越高，而且存在行业自律意识不强、市场竞争机制缺失、服务效率不高、监管措施不到位等问题。如企业申请政府项目补贴，必须在政府指定目录中挑选第三方评估，否则无法获得补贴，但目录中评价机构开价完全一致。又比如，专业设计院所制作的工程图纸，也需要由第三方机构对其进行评估，不但其专业性和意图令人质疑，更是给企业带来了成本压力。
三是社会组织的自身能力不足。政府简权放权的力度愈大，社会组织承接的职能和权力理应愈多。但是一方面，政府职能的转变和向社会组织的合理转移依然有限。另一方面，许多行业协会，缺乏高效的运行制度和有力的管理团队，难以在资质认定、企业评估、行业指导等方面发挥作用，也正因为此，使其难以实质性地威慑行业内企业的不良行为，导致社会组织的专业性、影响力和权威性仍然偏弱。
从四个方面积极发挥社会组织作用
伴随着社会分工发展、社会利益主体多元化等，社会组织的积极参与变得越来越重要。当下优化营商环境，进一步降低交易成本，提高政府和市场效率，除了政府部门要大力度革新，也亟待探索和完善社会组织建设，发挥多元化服务、监管作用。对此提出以下几方面建议：
一是从根本上切断中介服务与政府部门的利益关联。抓紧梳理和清理包括各类技术审查、论证、评估、评价、检验、检测、鉴证、鉴定、证明、咨询、试验等在内的行政审批中介服务事项，推进中介机构脱钩改制，破除中介服务行业垄断，降低各类中介评估费用，加强中介服务收费监管。
二是培育和建立一批创新活力的市场中介组织，形成市场竞争，给企业自主选择的空间。支持中介服务组织运用市场化手段扩大经营规模，提升服务质量，加强行业自律。鼓励国内外知名中介服务组织来华发展，加大对中介服务业奖励扶持力度，鼓励规模较大、业绩突出、具有一定知名度的会计评估、金融服务、产权交易、法律服务、专业技术服务和咨询服务等中介组织兼并重组。同时，也要加强对第三方组织自身的监管，杜绝行业垄断和相关寻租行为。
三是在政策制定方面充分表达社会组织作为市场代表的诉求。从一开始的监管政策制定就介入，到政策的调整，到最后的政策实施，都离不开社会组织协调作用。在出台涉及行业发展的重大政策措施前，主动听取和征求有关行业协会的意见和建议；将行业协会纳入产业政策制定的范畴，以发挥行业协会在企业与政府之间的桥梁和纽带作用。
四是充分凸显社会组织在监督管理中的作用。现代社会是利益多元化的社会，不同的社会群体会有不同的利益，相互之间有时会产生冲突。各种各样社会群体的事务不可能都由政府来管。这就需要有第三领域的社群组织。人们诟病较多的“政策一刀切”问题，从中反映出来的一方面是政策不够细，另一方面是“非全能型政府”无法了解到各个行业的信息。现在政府部门的监管基本上是冲在第一线，以后要转变思维，逐步突出经营者主体责任，其次是相关行业协会社会组织的责任，最后才是政府监管。政府应该充当最后仲裁者的角色。
作者：邸俊鹏 沈开艳，上海社会科学院经济研究所
来源：上观新闻 2019年3月11日
