摘要：当纽约胜算在手之时，短短的3个月时间里，亚马逊又被迫宣布放弃纽约。如此短时间里发生戏剧性的反转，背后的深层次原因是什么？
近日，被视作世界顶级大企业的亚马逊第二总部新建计划发生了戏剧性反转：纽约长岛本已拔得头筹，得到亚马逊的青睐，谁知到最后因“一群纽约小人物”的反对而被迫放弃。这引发了我们的思考：一个城市需要什么样的发展？应该如何来制定城市发展政策呢？
亚马逊与西雅图的故事
依据常识判断，大企业意味着大的就业，意味着大的产出，拥有大企业也被视作城市竞争力的体现。亚马逊现在的总部位于西雅图，两者共同发展和共同繁荣的25年，就是大企业促进城市发展的最好注脚。
在最近8年时间里，亚马逊员工人数从5千人飙升到超过4万人，甚至让西雅图成为美国增长最快的大城市，2017年西雅图的经济增长速度，在全美主要大都市中仅次于硅谷和奥斯汀。亚马逊所在的南湖联合区（South Lake Union）一跃成为全世界最具创新创意活力的创新街区之一，更是成为城市更新的典型样板。从亚马逊抛出第二总部橄榄枝时有200多个城市积极竞争，就可间接窥见一个大企业对城市发展的巨大吸引力。
那么，纽约为什么会出现反对亚马逊入驻的声音呢？西雅图在发展中呈现的另一面给出了答案。大企业需要大量的高质量办公空间，同时也带来大规模的高薪高技术岗位，办公空间的需求势必会带来办公租金的升级，而高技术人才需求则可能与本地并没有太大联系，而是在全球范围内吸引高技术人才涌入。这些大量的高薪岗位人才，都拥有极大的车房的有效需求，将快速推动房价和房租的上升，从而给本地低收入群体带来巨大冲击，城市道路交通也不堪重负。如今，亚马逊的办公空间占据了西雅图市近1/5的高级办公空间，加之高薪高技术岗位的增加，住房价格和办公用房价格都迅速上升，直接抬升了西雅图的办公成本和居住成本，不再是中小企业和中下收入居民的“友好”环境。根据Zillow网站的资料，2012年2018年的6年时间里，西雅图房价上涨幅度超80%；在2018年西雅图更是连续17个月领跑全美房价增长榜单，目前的价格中位数已远超金融危机前的峰值水平。住房成本的上升，让西雅图无家可归人数在过去几年大幅增长，无家可归总人数是全美大城市的第三高；在全美最差交通排行榜上，西雅图位列第四。
从亚马逊与西雅图城市发展的互动关系来看，西雅图与亚马逊相互依存，但西雅图城市容量有限，迫于亚马逊的迅速扩张，负面效应开始显现。在过去几年，西雅图甚至兴起“反商业政治”，为解决城市流浪者问题，一向以商业友好自居的西雅图还推出过针对大企业的“人头税”，要求营收超过2000万美元的企业要为全职员工缴纳275美元/人的税费。亚马逊也不胜其扰，而且也清醒地意识到，人口只有70万的西雅图已经无法承受亚马逊的再度扩张，这也是亚马逊在2017年在全美范围内寻找新址修建第二总部的原因之一。
戏剧性反转因何产生？
亚马逊第二总部计划抛出后，全美国一共有238个城市向亚马逊伸出了橄榄枝。这些城市花费大量人力物力、许诺各项政策和税收优惠，以吸引亚马逊的青睐，其中就包括纽约。但当纽约胜算在手之时，短短的3个月时间里，亚马逊又被迫宣布放弃纽约。如此短时间里发生戏剧性的反转，背后的深层次原因是什么？
城市政策制定和实施通常是不同群体角力的结果。在亚马逊第二总部落地的过程中至少有两股力量较量：一个是极力推动亚马逊落地的代表“理性”和“大众利益”的地方政府；一个是极力反对亚马逊落地的代表“非理性”和“小众利益”的底层市民。在代表“大众利益”的政府的“理性”逻辑里，亚马逊的到来可以带来大量高薪岗位，吸引配套企业，将极大地推动离曼哈顿一站地铁但相对落后的长岛市发展，甚至能整体补强纽约在科技创新上的薄弱环节。但在底层市民看来，虽然亚马逊承诺大规模投资和创造大量高薪工作岗位，但很可能这些投资和岗位与当地居民并没有直接关系，高薪岗位将产生大量高薪收入者，被迅速放大的有效需求将不可避免地推动房价房租的飙升和交通拥堵等负面后果，西雅图发生的“亚马逊痛”很可能会在长岛重演；最终的结果很可能是，普通市民未能分享亚马逊落地的“甜头”，却不得不分担亚马逊落地的“苦果”。因此，亚马逊发布第二总部落地纽约长岛官宣后，并没有得到居住在长岛市的当地居民的热情回应，而是出现了一波又一波的抵制活动，最终导致亚马逊匆忙宣布放弃纽约作为第二总部的计划。
走出城市发展的“电车困境”
事实上，任何的城市发展政策，都必然会让一部分人受益，同时也可能会让一部分人受损，这就是政策制定和实施过程中的“电车困境”。所谓的“电车困境”，本是菲利帕·福特提出的伦理学领域知名的思想实验：一个疯子把五个无辜的人被绑在一条电车轨道上，一辆失控的电车片刻就要碾压到他们，你可以拉一个拉杆，让电车开往另一条电车轨道，但在这条轨道上也有一个人被疯子绑在了上面，你是否应拉下拉杆？功利主义者认为，应该牺牲1人救5人，因为5人比1个人多；而道德主义者则认为所有人都是无价的，不能比较5人的价值和1人的价值谁大谁小。引申到政策制定上，一项避免“电车困境”的政策，应在制定和实施过程中，在满足大多数人利益的同时，保护、补偿和平衡小众群体的利益。
毋庸置疑，城市肯定是要寻求发展的，亚马逊选址纽约失败只是个案，不能简单套用在其他城市身上。但这件事也给我们提出了一个问题：在政策制定和计划实施中，该如何走出“电车困境”？
一方面，一项城市发展政策的制定，必须符合大多数人的利益。作为公共政策的城市发展政策，其制定和实施必须要满足公共性的要求。虽然新的政策不能做到“帕累托改进”，但也要尽量保证政策的制定和实施过程受到公开、公正和公平的约束，其底线必须是确保符合大多数人的利益。另一方面，一项城市发展政策的制定和实施，也要做到保护、平衡和补偿小众群体。城市发展政策是不同群体利益的取舍和平衡，不同群体对政策制定和实施的影响程度不同。因此，城市发展政策既要尽量避免满足大多数利益而忽略小众利益的“因大失小”，也要避免满足小众利益而损害极大多数人利益的“因小失大”。只有着眼城市长远发展，统筹规划，在满足大多数人利益的前提下，制定出能保护小众利益的政策，才能真正推动政策制定和实施走出“电车困境”，真正实现城市政策“共赢”局面。
作者：邓智团，上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员
来源：上观新闻2019年02月27日
