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国家战略下的长三角之问

日期:2019/01/03|点击:1218


        对话嘉宾

周振华

        上海决策咨询委员会副主任、上海市经济学会会长、上海发展战略研究所所长

王   振

        上海社会科学院副院长

石   磊

        复旦大学公共经济研究中心主任


为什么是长三角?

《决策》:习近平总书记在进博会这样重大的国际场合,宣布长三角一体化上升为国家战略,背后有什么样的时代背景和战略深意?

石磊:为什么是长三角?改革开放特别是1991年浦东开放开发以来,长三角走了一条以开放引领改革之路,以开放对接国际市场,以开放用好两个市场资源,建立了这个机制。而这恰好在一定程度上回答了国家关心的一个重大问题,就是扩大开放。

40年来,中国几乎所有重大的改革措施,都是因发展导致开放,由开放促进改革,走了一条问题导向的发展之路。尤其是当改革面临瓶颈的时候,通过开放一下明朗了很多,因为只有开放才能知道自己的问题在哪儿。为什么国家现在提出进一步扩大开放?除了应对国际大格局的变化以外,很重要的因素是总结改革开放40年成功的重要经验,就是借开放促进改革、借改革促进了发展。我们首先要站在国家层面把这个问题想清楚。

长三角上升为国家战略,与其说是国家看到了长三角的重要性,还不如说长三角在引领国家发展过程中,它所提供的经验,恰恰有助于解决新时期国家发展面临的一系列重大问题。

从长三角自身发展的基础来看,浦东开放开发以来,长三角内部城市之间,形成了以上海为中心的经济地理意义上的城市群,更重要的是形成了长三角内部有效的分工结构。这是长三角相比其它地区的优势。通过国际贸易引导,发挥各自禀赋优势,形成了长三角内部的市场一体化。

长三角政府间的联席会,已经形成了常态化的协调机制,区域一体化在全国做得最好,市场分割问题一定程度上得到解决。各地在一体化发展中逐步意识到,与其画地为牢不如平台共建,与其各自为政不如共同协调。所以,国家总结了长三角经验,并上升到国家战略的高度。

为什么是这个时候?这次总书记特别强调长三角在国家战略体系中的地位,有两个原因:一是中国完成了40年高增长之后要走向高质量发展。目前来看,整体发展质量较高的是长三角,长三角这些年积累起来的经验,一定意义上可以支撑国家未来高质量发展的重大战略安排。

二是当前国际环境、国内经济结构的大调整。总书记在进博会开幕式上的讲话,特别强调国际市场大格局的不确定性在增加,国内经济发展的不确定性在增加,两个不确定性意味着什么?意味着原有一些增长机制难以支撑未来的增长,需要动能转换;原有借全球化参与国际分工体系来引领改革、促进发展的机制,也出现很多新的变化。针对这两个不确定性,国内如何进一步做大市场空间,如何形成区域之间更好的联动关系?需要借助长三角要素集聚效应显著、城市增长极效应最强的优势,形成新的区域一体化发展格局,借此来缓解经济结构上的矛盾。

长三角未来要贯彻高质量发展的要求,以过去40年的基础来引领创新发展,积累动能转换的经验。这意味着,长三角新时期面临比过去更紧迫的任务、更重要的使命。


如何各扬所长?

《决策》:长三角更高质量一体化的关键是,“上海要进一步发挥龙头带动作用,苏浙皖各扬所长”。如何深刻把握并落实这一要求?

周振华:长三角更高质量一体化发展,意味着区域结构可能会发生一些重大变化。从原先层级制、等级制结构,变成一种水平分工协同的结构。长三角城市虽然有层级,但总体上差距不是很大,而且各有所长,这种特长也比较明显。原先上海作为核心城市,对周边扩散辐射,长三角很多城市也纷纷提出接轨上海、融入上海,今后在结构上会发生重大变化。

从周边城市来说,不是接轨、融入上海,不是简单地接受上海辐射,也不是简单地承接上海的产业转移,而是各自要在某一项功能方面做大做强,在某一类产业上做大做强,甚至超过上海,这样上海和周边城市就是水平分工,形成一种互相融入、互相融合的格局。

上海本身有些非核心功能,也要往外疏解,这些功能在其他城市可能比上海更强。比如,杭州互联网经济比上海强,这正好与上海国际金融中心形成水平分工协同;安徽在科技创新方面一些功能强大,和上海建设具有全球影响力的科创中心,也是一种互补。

最近,“深圳要超越上海”、“上海要成为杭州的后花园”等说法,在网络上比较流行。这对上海好像很有刺激,但在城市功能和产业分工中,其他城市某些方面做的强,并不会替代上海国际金融中心的地位,反而是互补性的。上海也在转变这个观点,上海建设全球卓越城市,不是建设一个全能城市,所有功能都要比人家强,这不现实。上海只要突出全球城市的核心功能,其他功能都要疏解,这样才能在长三角形成水平分工,才会产生双向流动,而不是单纯从高点流向低点。这也是今后长三角一体化的一个重大变革。

在推进更高质量一体化的过程中,能不能有一个长三角的统计?而不是各个省市自己统计,因为GDP统计带有导向性。上海一些非核心功能和产业,不愿意往外走,往外走GDP就减少一大块,如果淡化省市GDP,强调长三角的GDP成长,就会形成正向引导。在一些发达国家,区域统计资料很全,个别城市统计资料倒不是很全。所以,上升为国家战略后,在区域一体化方面需要提高一个能级,不能停留在过去的水平上。

今后,长三角区域各个城市都要发挥“借用规模效应”。如果不借用规模最后就是摊大饼式的扩张,你的一些功能让更有比较优势的城市去做,其实是借用了别人的城市规模空间,做了以后是一种互补,而不是丧失了这个功能。如果各个城市都有自己的核心功能和产业,互相之间的水平分工协同,那么“借用规模效应”就会越来越大,互相之间联合会产生更大的能量。


深度同城化时代突破口在哪?

《决策》:新时期长三角一体化将会面临哪些难点?如何突破瓶颈?

王振:区域一体化对中国发展非常重要,但是一体化推进需要解决很多的瓶颈问题。上升为国家战略,就是要求长三角去挑战、去突破,国家战略是责任是使命,不是躺着给资源,是要你去干难的事,跟当初改革开放一样,开始很难,后来就尝到甜头了。

长三角一体化20多年走到现在,成效显著,但也发现层次越高难题越多。这些问题单靠地方是很难解决的,需要靠国家的顶层设计支持。

现在的一体化跟以前不是一个层级了,长三角已经进入到深度同城化时代。过去是高速公路时代的同城化,现在进入高铁、互联网时代,物质基础不一样了,而且长三角地区之间发展差距大大缩小。同时,战略坐标也不同了,世界级城市群需要更高程度一体化。

过去,长三角更多的是经济、基础设施、能源等一体化。深度同城化时代,一体化不是单一的,而是多领域的,其中要素市场一体化、区域治理一体化、民生共享发展一体化,这三方面难度最大、最难突破,也是最重要的。要破除这么多年来的行政分割和壁垒,实现更多方面的一体化,任务很重。

深度同城化时代,一体化怎么推进?其中有两点比较关键,一是载体很重要,谁去推进一体化?载体主要是机构,要有更多的覆盖到长三角各个地方的机构,来承担这个使命。比如通过基金,长三角产业基金、生态基金、教育基金,还有基础设施、公共服务等领域都可以设立基金。我们希望有一批市场化、产业化的机构,这就是载体。还有各种各样的民间载体,比如高校联盟、智库联盟、社会组织联盟等,要让联盟发展成为跨区域的社会组织,他们可以做很多事。

二是制度与政策的突破。现在地区之间很多政策不一样、标准不同,比如高科技企业认定标准不一样,食品安全标准也不一样。在制度层面,比如新安江生态补偿,还只是一个协议,没有制度性规则,生态补偿没有法律条文和制度安排。还有产业转移、科技孵化等方面,如何建立利益分享机制,都需要制度。这些问题正是更高质量一体化要面对的,仅靠协商没用,需要制度建设。

有了国家战略上的顶层支持,地方可以推动立法。比如生态补偿、基础设施维护、生态环境、民生等方面,这些难题要靠地方合作立法来解决。国外区域性的联席会议形成的条文,视作法律法规。放在长三角更高质量一体化发展来看,三年行动计划能不能视同各地必须遵循的法规?这些问题要是突破了,长三角一体化发展就会上一个新台阶。


        来源:《决策》201812


文字:|图片:|编辑:孙雅玮

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