【导读】美国“卡尔·文森”号航母战斗群2月18日离开关岛基地，闯进中国南海，开始其所谓的“例行巡航”。这种举动，是特朗普上台之后的第一次，却也是美军方实施2017“航行自由”行动计划的开始。
在《中美联合公报》（1972年2月28日）发表45周年之际，重温中美关系进程及争议问题，对于协调中美关系，共同维护亚太和世界的和平与稳定有重要的价值和意义。尤其在特朗普上台，针对亚太的政策并未清晰的情形下，两国如何管控亚太地区的南海争议包括合理看待南海仲裁案就特别重要。
众所周知，美国为推进亚太再平衡战略的部署和实施，增加对抗中国的筹码，自始至终竭力认可菲律宾对南海问题的非法主张，鼓励菲律宾单方面提起并推进南海仲裁案，尤其在政治、外交、法律和安全上加大了对菲律宾的支持力度，要求中国遵守国际法包括《联合国海洋法公约》，试图构筑盟国体系包括缔结南海区域新规则，制约中国在南海的行为和活动，遏制中国在南海的进程。换言之，美国在南海仲裁案中扮演了破坏南海区域和平的角色，在所谓的航行自由以外要求中国遵守国际法规范的立场包括履行南海仲裁庭作出的非法裁决内容，使南海争议的解决更为复杂，这将带来严重的不利影响，应引起高度重视。
一、中美针对南海争议的政治外交政策博弈
在政治外交上，因2012年4月发生的中菲黄岩岛对峙事件，使菲律宾处于相对不利的地位，所以，即使在2012年7月的东盟外长会议上，也无法就南海问题达成“谴责”中国行为的共同声明。在印度尼西亚外长的斡旋下，东盟于2012年7月20日针对南海问题的后续发展提出了“东盟南海六项原则”。2012年8月3日，美国政府发布了“关于南海问题的声明”，指责中国在南海的行为进一步加剧了南海地区紧张局势。所以，菲律宾在美国的鼓励并在中国一再拒绝仲裁的情形下，单方面于2013年1月22日启动并推进了南海仲裁案。此后，中国同意于2013年9月起与东盟就“南海行为准则”举行磋商，并提出了制定“南海行为准则”过程中应遵守的四项原则：合理预期原则，遵守协商一致原则，排除干扰原则和遵循循序渐进原则。应该说，这些原则不仅是合理的，而且是可行的。
2014年7月10日，美国联邦参议院通过了亚太领土主权争议的第421号决议案，要求中国将相关钻井平台和护航船只撤离南海海域（即海洋石油981平台在西沙海域的钻探作业，引发中越在西沙的船只对峙事件，2014年5月），恢复南海现状，同时敦促中国节制执行东海防空识别区的宣示。2014年7月11日，美国国务院助理国务卿帮办富克斯称，美方提议南海主权各声索国冷冻在有争议岛礁的填海造地、施工建设、设立据点等改变现状的行为，为“南海行为准则”协商创造条件。即美国所谓的“南海三不建议”，具体为各方不再夺取岛礁与设立前哨站，不改变南海的地形地貌，不采取针对他国的单边行动。这显然是双重标准的产物，不能被中国政府所接受。
对此，中国外交部长王毅在中国—东盟外长会议上，提出了“维护南海和平稳定的三点倡议”（2014年8月5日），以回应美国的上述主张。即南海地区国家承诺全面有效完整落实《南海各方行为宣言》，加快“南海行为准则”磋商，积极探讨海上风险管控预防性措施；域外国家承诺支持地区国家上述努力，不采取导致局势紧张和复杂化的行动；各国承诺依据国际法行使和维护在南海享有的航行和飞越自由。
同时，针对美方再次在2014年8月9日东亚合作系列外长会上提出的“冻结南海行动”，中国外交部长王毅于2014年8月9-10日，提出了解决南海问题的“双轨思路”（即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护），得到东盟国家的赞同。
换言之，美国应在政治外交上尊重南海区域内国家自身构筑信任措施的努力进程，鼓励各国遵守达成的共识，并推进管控南海区域的规则进程，实现南海区域资源共享目标，而不是相反。
二、美国在法律上助推南海仲裁案进程
在法律上，为呼应菲律宾单方面提起的南海仲裁案，并影响仲裁庭的裁决，美国国务院于2014年12月5日发布了《海洋界限：中国在南海的海洋主张》报告。该报告围绕中国南海断续线地图的特征、主张的相关性及其合法性等问题展开分析，否定了南海断续线作为边界划分的国界线的合法性，也否定了南海断续线包含中国的“历史性水域”或“历史性权利”主张，只认可中国将南海断续线作为“岛屿归属线”的主张，即其认为南海断续线只反映了中国对断续线内岛屿的主权主张。这种观点显然严重违反中国长期以来通过行政设治、水师巡航、资源开发、天文测量、地理调查等手段，对南海诸岛和相关海域进行持续、和平、有效管辖形成的主权和海洋权利，也违反中国的国内法，显然无法被中国政府所接受。
对于南海仲裁案仲裁庭于2016年7月12日作出的所谓最终裁决，严重偏袒或超越菲律宾的诉求，仲裁庭扩大权限、借用《联合国海洋法公约》体系缺陷作出的损害中国自主选择争议解决方法的权利，破坏《联合国海洋法公约》的完整性和权威性，以及在事实认定和法律适用上的严重错误，剥夺中国在南海的主权和海洋权利的裁决内容，中国政府自始不予接受和承认。所以，所谓的仲裁庭最终裁决，不仅无法解决中菲两国之间的南海争议问题，相反，如果以所谓的仲裁庭最终裁决内容要求中国遵守和执行，只会使中国在南海维护权益的行为和活动更为激烈，南海问题的解决更为艰难，并严重影响南海区域的和平与安宁。
正如《中国外交部关于应菲律宾共和国请求建立的南海仲裁案仲裁庭所作裁决的声明》（2016年7月12日）指出的那样，中国在南海的领土主权和海洋权益在任何情况下不受仲裁裁决的影响，中国反对且不接受任何基于该仲裁裁决的主张和行动；中国政府将继续遵循《联合国宪章》确认的国际法和国际关系基本准则，包括尊重国家主权和领土完整以及和平解决争端原则，坚持与直接有关当事国在尊重历史事实的基础上，根据国际法，通过谈判协商解决南海有关争议，维护南海和平稳定。中国针对南海问题的上述立场不仅是一贯的，而且是合理的，得到多数国家的认同，符合国际法和国家实践。
三、美国在安全上强化对盟国的援助威慑中国的南海权益
在安全上，美国不仅加强了与菲律宾的安全合作，并增加了军事演习的规模和频次，以提升菲律宾的海上安全能力，这种做法显然不利于南海区域安全的维护，极易出现军备竞赛。例如，美国总统奥巴马访问菲律宾时，两国于2014年4月28日签署了《美菲强化防卫合作协议》。内容包括加强美军在菲律宾的轮换部署，美军利用菲律宾国内的设施，以及促进菲律宾国内及区域内的人道救助、灾害援助活动，增加美菲两国之间的训练机会，提升菲律宾军队的防卫力量和现代化水平，以共同合作应对21世纪的课题。对于自2013年8月以来经过8次协商签署的《美菲强化防卫合作协议》，在性质上是一份行政协议，不是条约，所以，不需要两国议会的承认和批准。而对于美国军队今后如何利用菲律宾内的设施和规模等方面的内容，由此后两国间通过协商作出具体规定。
同时，菲律宾军队在2013年接受了美国海岸警卫队的2艘退役军舰，并进一步加强了所谓的联合军事演习活动，包括夺岛训练、海上合作训练和突击登陆演习等，试图提升菲律宾应对海上事故的能力，强化海上力量。
在南海仲裁案推进审议的进程中以及在所谓的南海仲裁案最终裁决出台后，美国军舰未经中国政府的许可或事先通报多次（2015年10月27日，2016年1月30日，2016年5月10日，2016年10月21日）擅自进入南海尤其是西沙12海里实施所谓的航行自由活动，严重损害中国在南海的主权和安全，不仅违反中国的法律，也违反中美两国军事部门于2014年11月缔结的《重大军事行动相互通报机制谅解备忘录》和《海空相遇安全行为准则谅解备忘录》以及两国军事部门于2015年9月达成的上述谅解备忘录新增的“军事危机通报”附件和“空中相遇”附件规范的内容，更违反《中美联合公报》（1972年2月28日）国际争端应在依和平共处五项原则基础上予以解决，而不诉诸武力和武力威胁的约定，以及《联合国宪章》禁止使用武力或威胁使用武力的原则，使中美两国呈现严重军事对立，极易造成安全事故和冲突，影响中美两国关系。换言之，中美两国尤其是美国不应以南海问题损害两国关系大局。这是包括中美两国在内的国际社会不愿意看到的景象，否则，世界将出现动荡，在中长期内无法消弭并呈现南海区域不安宁的态势。
四、结语
可见，美国在政治外交、法律和安全上，偏袒和协助菲律宾的做法，不仅未能缓和与解决南海争议，相反，使南海问题的解决更为复杂。如果一些国家试图以所谓的仲裁庭的最终裁决，压制中国在南海的行为和活动，要求中国遵守和执行所谓的最终裁决，则将使解决南海问题的争议更为困难，南海区域的和平与安全将受严重的损害。同时，如果美国再伺机设法挑战中国在南海的主权和海洋权益，也将无法确保第二次世界大战以来确立的国际法制度和国际秩序，剥夺中国在南海的主权和海洋权益，损害中国的领土完整，这是中国政府无法及不能接受的结局。所以，包括美国在内的国际社会，如何采取建设性的态度，合作处理南海问题，则是应该考虑的可行而合理的做法，以切实稳固南海区域的安宁和秩序，为合理共享南海区域的空间及其资源作出贡献，这是国际社会多数国家的共同期盼。换言之，美国新政府应正确理解中国对南海争议的政策立场及意图，慎重处理南海争议；否则，中美关系将因南海争议出现波动并受到损害。
（作者系上海社会科学院法学研究所研究员，上海社会科学院中国海洋战略研究中心主任，中国海洋发展研究会海洋法治专业委员会副主任委员、秘书长。）
来源：文汇 2017年2月27日
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