长江流域水资源和水环境面临的突出问题
流域综合管理体制机制亟待建立
一是区域行政分割与职能交叉导致流域统一管理无法实施。行政管理上“分割管理，各自为政”，地方政府以本地发展为重，不够重视甚至不顾下游的环境利益。有些地区将化工、石化、造纸、印染、制药、农药、皮革、电镀等污染严重的行业布局在地区边界，存在上游排污、下游取水的情况，特别在省界更难协调，还有些边界水环境功能不匹配，水质标准不一致。部门管理上“多龙管水、多龙治水”，水利部门负责水量水能管理，环保部门负责水质和水污染防治管理，市政部门负责城市给排水管理等。在水资源保护规划与水污染防治规划、水功能区划与水环境区划、水资源与水环境管理的监测体系与标准、数据共享等方面，缺少有效协调，甚至存在着明显冲突。
二是流域管理机构职能单一有限，无法有效承担综合协调与监督管理职责。长江水利委员会和太湖流域管理局是流域性管理机构，尽管《水法》明确了流域与区域管理相结合、监督与具体管理相分离的新型管理体制，但由于都是水利部派出事业单位，职能单一，主要实行水利单项管理，不能根据流域和生态系统的整体性进行综合管理，也无法承担跨部门、跨区域的综合协调任务，对各地区的监督职能有限。例如，长江水利委员会在水资源保护上主要涉及专业规划、监测，对流域内越权管理、违反流域规划的行为、跨行政区的水污染事件缺乏行政制约手段。又如，2009年太湖流域管理局牵头建立水环境综合治理信息共享平台系统，希望实现流域产业发展布局与规划、污染源、基础设施、监测和事故等信息的共享，但目前上平台的信息有限。
三是流域管理法律法规体系不健全，责任机制和强制力度不足。根据《水法》，流域综合规划和水资源保护等专业规划由国家水利部门组织编制并实施，专业规划应服从综合规划；根据《水污染防治法》，流域水污染防治规划由国家环境保护部门编制并组织实施。现行法律没有明确同一流域的综合规划与水污染防治规划的关系，以及水污染防治规划与综合规划、水资源保护规划如何协调。同时，根据《水法》，流域管理机构承担流域监测、流域规划和水功能区划定、流域水资源开发利用监督管理等具体工作，而其他监督管理职责采用了水利部授权的方式。机构定位的局限性，导致其缺乏主动作为的积极性，监督机制和配套惩治措施缺失。当地区经济利益与流域整体利益发生冲突时，当地政府往往会违反流域规划，过度使用或破坏水资源，或者对企业违法行为执法不力的情况，这些仅靠协调难以解决实质问题，需要有强有力的约束机制和惩罚手段。
四是经济手段和市场机制在水资源管理中未充分发挥作用。水资源既有公共属性，也有很强的市场属性。长期以来水资源产权不明确，使得政府、企业和个人对水资源所有权和使用权等方面的权、责、利不清，无法建立水资源合理开发与利用的市场机制。水价仍未能按其资源成本和工程成本合理定价，未反映水资源的真实价值，不利于水资源的合理配置和高效利用，也不利于污染减排和治理。
流域水资源缺乏统一规划和严格管理
一是长江上游地区三峡及干支流水库群的调节库容不断扩大，已超过600亿立方米，梯级水库群蓄泄矛盾日益尖锐，急需统筹协调、科学调度，消除对中下游水文情势的不利影响。长江中游地区南水北调工程中线刚刚投运，上游水库群和中游洞庭湖水系、鄱阳湖水系控制性水库的建设运行引发两湖水系水文情势、江湖水量交换关系深度调整，两湖地区水资源供需矛盾日益凸显。同时，长江流域上、中、下游规划了云南“滇中引水工程”、陕西“引汉济渭工程”、湖北“鄂北水资源配置工程”和“引江济汉工程”、安徽“引江入巢济淮工程”等区域性水资源配置工程，仅下游长江干流就有600多处引江调水工程，跨流域调水与流域内用水、流域与区域用水矛盾日益尖锐。
二是蓄水、调水、引水、取水工程的规划和建设往往是单个项目论证，未充分考虑其叠加效应和综合效应。长江中下游地区近年不断加剧的季节性缺水、水质恶化和河口咸潮入侵等问题，都暴露出长江水资源缺乏统筹管理的弊病。迫切需要建立统筹协调电网、取用水户、水力发电工程、航运、跨流域调水的水资源调度会商制度和跨部门、跨行业、跨区域的流域水资源统一调度制度，协调好水电站的生产、生活和生态用水，形成电调服从水调的水资源调度秩序。
流域协同治污效果有限，生态安全问题日渐突出
一是重化工产业沿江密布，废污水排放量急剧增长。沿江分布着五大钢铁基地（上海、武汉、攀枝花、马鞍山、重庆），七大炼油厂（上海、南京、安庆、九江、岳阳、荆门、武汉），以及上海、南京、仪征等地的石油化工基地，正在建设或规划的化工园区还有20多个，沿岸已集聚着约40余万家化工企业。以重化工为主导的产业结构特征，使长江流域废污水年排放总量一直呈急剧增长态势，上世纪70年代末仅为95亿吨/年，80年代末为150亿吨/年，90年代末达到200亿吨/年，2007年超过300亿吨/年，2013年则达到336.7亿吨/年，已接近黄河年均流量。
二是农村生活污水处理率低下，农业面源污染和畜禽养殖污染突出。长江流域一带的农村基本上以粗放型的方式排放生活污水，随意排放现象严重。同时，长江流域是我国重要粮食生产基地，长期以来农业生产存在着化肥施用量过高、流失严重和肥料配比不合理等问题，尤其是氮肥的实际利用率仅为1/3，近2/3氮肥通过挥发和降雨径流进入大气和河湖水网，加剧了流域面源污染。此外，长江流域的养殖业广泛散布在农村地区，畜禽粪尿以及生产过程中产生的废弃污染物对流域水体环境也造成严重威胁。
三是重化工企业偷排、漏排现象严重，突发性水污染事故频发。自2004年以来，长江流域因重化工企业有毒有害废水偷排、漏排等行为引发了近20起重大的突发性水污染事故，长江流域饮用水安全已面临极大风险。
四是长江流域中下游城市江段岸边污染带不断扩展，重金属、持久性有机污染物、内分泌干扰物等“隐形污染”问题风险凸显。长江流域沿岸城市废污水排放基本上均以岸边排放为主，城市江段各类排污口分布密集，污染影响相互叠加，而岸边水域相对水深小，流速低，水体稀释扩散能力有限，几乎成为全部入江污水的接纳处，造成岸边污染带，直接危及长江沿岸近500个取水口水质。
航运事故对水源安全构成重大威胁
长江是我国横贯东、中、西部地区的黄金水道，承担了沿江地区85%的大宗货物和中上游地区90%的外贸货物运输量，在促进区域经济社会协调发展中发挥了重要纽带作用。同时，长江也是沿江地区重要的水源地，沿线共有生活和工业等各类取水口近500处，涉及人口约1.4亿人。近500处取水口大多为开放式水源地，抗风险能力较差，一旦发生危险化学品泄漏等安全事故，将直接危及沿江居民饮用水安全，影响生态环境和沿江经济发展。
加强长江流域水资源保护和水污染防治的建议
尽快研究制定《长江法》
建议全国人大抓紧启动立法调研，尽快制定《长江法》，明确流域管理的目标、原则、体制、机制，确定流域管理机构实施流域综合管理的主体地位，明确相关部门的职责与任务，建立流域综合规划、流域水资源管理、水资源保护、水生态保护、水污染防治、河道管理、防汛抗旱、水工程管理的各项制度和措施，规范长江流域水资源开发、利用、节约、保护的各项行为，明确长江流域综合管理的经济、技术等保障措施。通过法制有力推动流域经济发展方式的转变，促进经济社会发展与水资源和水环境的承载能力相适应，保障流域经济社会可持续发展，维护防洪安全、供水安全、生态安全。
建立长江流域综合协调和管理机构
建议借鉴欧美莱茵河流域、田纳西河流域综合管理的成功经验，在国家层面建立长江流域的综合协调机构。主要协调内容包括：
一是制定统一的发展规划和环境标准。对流域重点城市和区域明确经济发展和环境功能定位，促进区域发展布局调整，制订更加严格的污染物排放标准和环保准入制度，形成保护优先、结构优化的局面。
二是建立流域综合管理与治理的协调机制。建立由长江流域相关地区、国家相关部门负责人参加的协商议事决策平台，协商确定流域可持续发展战略，统筹协调流域综合规划、综合治理计划，流域开发、利用、治理、保护的重大政策，流域管理、治理目标，及时协调解决影响流域综合管理的重大问题，并组织考核。
三是实施流域水资源优化配置和统一调度。建立长江流域、长江干流及重点支流取水总量双控制，在保证干支流合理流量的基础上，平衡和协调各地用水需求。要避免水库、水电站蓄水与下游生产、生活、生态争水，统筹各行业取用水需求；要通过制定防洪和水资源调度方案，结合年度来水预测，由流域管理机构对长江及重点支流主要水工程进出水量进行有效控制，实行防洪、供水、改善水生态及发电的统一调度。
四是建立统一信息公开与通报机制。推进开发建设、水文水质、环境监测、执法监管、研究评估等信息共享，以便及时把握流域经济社会发展和水环境变化趋势，做好科学决策；完善突发事件的应急通报和协同处置机制，特别是上游发生航运、企业事故性排放时，及时将有关信息通报下游有关省市，以便采取措施确保饮用水安全，维护社会稳定。
探索长江流域综合协调和管理机构的模式
建立长江流域的综合协调机构，不仅必要，而且也具有迫切性。从操作层面上来讲，综合协调机构可以采取两种主要模式：一是在长江流域统筹建立“中央主导、地方参与、流域机构主管”的“1+1+X”的协调监管机制，即：国务院建立省部级流域综合协调委员会。由国务院领导牵头，成员为国家发改委、环境保护部、水利部、交通部、建设部以及相关省市人民政府组成，统筹协调全流域产业布局、航运发展、水电开发、防洪、信息共享、水资源调配、水源安全保障和水污染防治等工作。二是改造现有的流域管理局，调整长江水利委员会为国务院派出机构。其职责是执行流域综合协调委员会所制定的政策和作出的决定，负责流域管理相关事务的指导、协调和监督，其职能不替代现有地方政府的职责。具体的管理事务和环境质量仍由地方人民政府负责。
建立长江水资源资产管理制度
通过立法重点确立几项具体制度：
一是长江流域水资源保护基金制度。确立水资源有偿使用制度，在使用付费的基础上按照一定比例收取保护基金，基金来源还可以包括水污染物排放收费、水污染事故赔偿金中的一部分。
二是长江流域水污染责任保险制度。通过立法确立水污染责任保险制度，有效提高防范长江流域性水环境污染风险能力，维护污染受害者合法权益。如2011年出台的《重庆市长江三峡水库库区及流域水污染防治条例》中，就明确鼓励排污单位投保环境污染责任保险。
三是长江流域生态补偿制度。建议以跨地区界断面的水质监测数据为依据，确定一个具体水质标准，上游水质达到或者优于这一水质标准的，下游予以补偿；上游水质劣于这一水质标准的，上游应予赔偿。当然，赔偿和补偿的标准可以考虑当地经济社会发展水平及人民群众生活水平等综合因素。
四是流域水污染损害赔偿制度。借鉴《消费者权益保护法》，建立惩罚性赔偿制度，损害赔偿范围除了赔偿由水环境污染直接造成的经济损失和人身伤害，还应当包括恢复被破坏的环境所需的生态修复费用。同时，设立专门的环境侵权司法鉴定机构，使损害赔偿评估鉴定更具有权威性和可操作性，并且明确和细化环境侵权公益诉讼机制。
建立长江断面水质责任追究制度
按照《国务院关于全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030年）的批复》要求，长江流域县级以上人民政府应加强水功能区水质、水量动态监测，建立水功能区水质达标评价体系，提高水功能区达标率。建议在《长江法》立法时明确长江断面水质考核和责任追究制度。
强化行政处罚和刑事制裁力度
通过立法授予流域综合管理机构行使行政处罚和行政强制权，同时引入一些强有力的处罚措施。
一是引入“按日计罚”制度。目前，《水污染防治法》中的处罚金额最高是到50万元，这往往离污染行为对流域水环境造成的损失相差甚远。因此，建议《长江法》中引入《环境保护法》中的“按日计罚”制度，对于连续性违法行为实行“按日计罚”，以增强法律的威慑力。
二是设定“双罚”制度。对一些发生环境污染事故或者对有严重环境违法行为的企事业单位，除对当事单位进行处罚外，还可以对单位主要负责人和有关责任人员处以相应的罚款。
三是规定停水、停电、停气等强制措施。对流域水环境造成严重影响，而又拒不执行停产、停业决定的排污单位，明确流域综合管理机构有权要求相关单位予以配合，对排污单位采取停水、停电、停气等强制措施。
四是加大刑事处罚力度。刑事责任是对违法行为最严厉的处罚方式，也是最具有震慑作用的一道法律屏障。建议立法进一步完善行政执法与刑事制裁的衔接，加大对违法行为的处罚力度。
（作者系民建上海市委副主委，上海社科院经济研究所副所长。本文发表在2016年4月19日的《联合时报》上。）
返回顶部