摘要
在未来国有资本投资与运营公司建立之后，国企“出资人”将逐渐由其替代，那时国资委又将扮演怎样的角色呢？基于此种思考，建议引入不同于传统政府职能的第三种角色——目标管理人。
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就我国的情况来说，政府在国有资产管理事项中具有双重职能，即“出资人”与“监管人”，二者目前均由国资委代为履行。这种管理体制常被诟病为兼具“老板权”与“婆婆权”，或是“既当裁判员，又当运动员”。实践中，国资委或地方国资监管机构存在着凭借“监管人”身份对国企进行公权力干预，但被起诉时又以“出资人”的身份规避行政诉讼的现象。针对这一情况，企业国有资产法再一次强调国资委是“履行出资人职能的机构”，力求进一步实现出资人与公共管理职能的分开。但这部被誉为“围绕出资人制度进行全面设计、制度创新”的法律，要想从根本上解决相关问题，还有很长的路要走。
一味剥离国资委“监管人”身份，仅留下所谓纯粹、干净的“出资人”，是否为解决问题的最佳途径？在未来国有资本投资与运营公司建立之后，国企“出资人”将逐渐由其替代，那时国资委又将扮演怎样的角色呢？基于此种思考，建议引入不同于传统政府职能的第三种角色——目标管理人。
我国国企数量众多，所处行业、企业规模、盈利状况也各不相同。若以政企关系论，可区分为“真正意义上的国企”与“非真正意义上的国企”，标准在于政府是否具有实际控制力，即主要体现为持股比例。除此之外，也允许协议控制、相对控股等例外情形。国资委目标管理职能的对象，便是所谓“真正意义上的国企”。此类企业通常为国有独资或控股公司，处于关系国计民生的重要领域与行业，如能源、交通等。它们应当在提供公共服务方面做出更大贡献，最终服务于国家战略目标。
可以说，公共目标是这类国企生存的灵魂，是其区别于一般私企的重要特征。国资委的目标管理职能，正是要寻求适当手段，使其不被盈利冲动所侵蚀。具体来看：一方面，目标管理与“出资人”不同，较之国有资产增值保值，它更关注企业的公益性；另一方面，与“监管人”也不同，它并非以公权力干预企业经营，而是尽量在私法框架内实现目标管理职能，在政企之间寻求动态平衡。
目标管理人职能在国外早有先例。在德国，独资公司与政府持股超过50%的合营公司，均被视为政府从事行政任务的私法组织工具。因而被统称为公营公司，功能上属于政府的一部分。
专家提出，为防止政府借由私法组织形态逃离原有公法之约束，有必要赋予公营公司特定公法约束。约束之核心，便是规定“公共目标是公营公司建立的前提条件”。德国对公共目标内涵界定极为宽泛，促进就业、废水处理、能源安全等均隶属此列。考虑到公司本质必然逐利，德国规定了政府作为“母体组织”的影响义务，即在私法框架内采用一定手段保障公营公司公共目标之实现，从而找到“公法约束”与“私法自治”之间的微妙平衡。
（作者单位：上海社会科学院法学研究所）
来源：上海观察 2016年3月29日
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