地方教育行政体制的创建是清末新政的一项重要改革举措。科举制度废除之后，为普及初等教育，推广学堂建设，学部在县一级设立劝学所作为管理地方教育的专职机构。在随后开展的私塾改良及学堂整治等工作实践中，劝学所的职权得到了进一步的扩充，但也造成和后来的地方自治机构之间的冲突。在学部对劝学所章程进行修订之后，劝学所作为负责地方教育的专职行政机构，其职能更加明确。以劝学所制度的实践为中心，中国地方教育行政体制得以基本确立。
新政对初等教育的重视
清末新政时期，确立新式教育以取代科举取士为从事教育改革的人士所热衷。舆论呼吁对国民施以义务性初级教育，反映了新教育改革开始重视初等教育的趋势。1902年（光绪二十八年），清政府颁布的《钦定小学堂章程》中正式确立了普及七年教育的方针：“俟各处学堂一律办齐后，无论何色人等，皆受此七年教育，然后听其任为各项事业。”该法于人身平等也有积极意义，嗣后，“浙江之惰民，广东之蛋户，亦皆许其入学”。在第二年重订的学堂章程中，更是将七年教育明确为国民必修之阶段，“初等学堂为养正始基，各国均任为国家之义务教育，东西各国政令，凡小儿及就学之年而不入小学者，罪其父母，名为强迫教育，盖深知立国之本，全在于此”。这样，初等教育就被以中央法令的形式定性为国民义务教育。
清政府的改革决心于教育一途不可谓不大，数年间出台了一系列法令并完成了废除科举等重大的体制变革。西方媒体也给予了不同寻常的关注。以1905年9月间科举废除之际《纽约时报》的系列报道为例：
然而，新教育改革在当时面临着一个很严峻的局面，即自庚子赔款以来所必须承担的巨大财政负担，这也使得改革举措在执行层面大打折扣，就连力倡教育改革的直隶总督袁世凯也不得不承认：“学堂经费急难筹措。”而在废除科举后，随着学堂设置步伐的加快，经费更成为新教育改革之掣肘。这一改革困局早在光绪二十九年颁订《学务纲要》时即已见端倪：“此时各省经费支绌，在官势不能多设，一俟师范生传习日多，即尝督饬地方官剀切劝论绅富集资广设。”清廷以中枢之尊，事事依托地方，足见新政起步的维艰。
劝学所的逐步推广
严格地讲，中国千年以来有形式上的地方学官设置而无实质性的管理地方教育的机构存在。在科举废止后，清政府新成立的学部和各省督抚都期望在基层尽快设立专门的教育管理机构，不久，劝学所应运而生。
劝学所作为管理教育的专职行政机构，最早出现在直隶，由时任直隶学务处督办的严修首创，它实际上借鉴了近代日本的地方教育制度。严修曾于1902、1904年两度赴日游历，重点考察了地方教育的管理法则及机构设置，归国后出任直隶学务处督办，与时任直隶教育顾问的日本人渡边龙圣一起擘划教育改革。1905年8月，直隶学务处在县一级特设劝学所以劝办小学，在全省范围内按户普及初等教育。在严修等人的督导下，直隶的地方教育改革成效显著。
清政府设立学部后，严修被任命为右侍郎。1906年5月，学部出台《劝学所章程》，在各省推行劝学所制度，要求各厅、州、县应各于本地择地特设公所一处，名曰某处劝学所。劝学所以总董负责全局，以地方官挂名监督，所谓监督实际上并不介入劝学所日常事务，而以地方官挂名却有利于劝学工作得到多方奥援。总董一职由县视学兼任，通常由本地“年在三十以外，品行端方，曾经出洋游学或会习师范教育者”出任。章程规定劝学所经费由总董会同当地绅商筹募，“官不经手”。《劝学所章程》出台后一个月，学部再次咨文地方，呼吁绅商襄助教育。
劝学所实行学区制，境内划分若干学区，一区之内少则二三村，多则十余村。有的州县因地域广袤或是人口众多，学区设置较多。无论学区划分得多与寡，在一县境内毕竟有了更基层单位的行政区划，这一创制事实上也改变了中国千余年来在县以下不设治的传统。从某种角度来说，中国区乡一级的行政建制是随着劝学所的学区设置开始的。
督办和管理地方学务
劝学所设置之初，工作重点在改良私塾及整治、规范境内各式学堂上。私塾在中国有着千余年的历史，清末虽然各地都涌现出了一定数量新式学堂，但其数量和规模远不能和私塾相提并论。例如在江苏，据1909年底的统计，“苏属地区，共有新式小学校800余所，而私塾则达7000余所，几九倍之”。
设劝学所的目的既是为了兴办小学以推广初等教育，学龄儿童就应该进入新式学堂就学。然而此际各省虽然都在大兴学堂，但其与实际的需求尚有很大差距。据劝学所初创之际时人所做的一项估算：“就四百兆人计算，成人与儿童为百与七之比例，则全国应有儿童二千八百万人，即应有能容百人之小学二十八万所”。平均到每省，至少应有一万所以上。要想在短期内通过扩建新式小学来达成初等教育的推广，几乎是一项不可能完成的任务。
劝学所日常经费须自筹，学务工作开展中常有力不从心之感。即便是被学部特别设立“以为各省之表率”的京师劝学所也为此所困。再以上海地区的宝山县劝学所为例，下设的14个学区中，仅一个学区经费使用入略大于出，其他学区均为入不敷出。宝山县地处商品经济相对发达的上海地区，尚且如此困窘，其他地方教育经费之支绌可想而知。
劝学所制度推行之际，科举已经废除，私塾失去依附。将大量的私塾改良为新式学堂，不仅可以节省经费，还能解决师资和生源问题，堪称一举两得。私塾改良很快成为劝学所日程中的重中之重。1910年7月，学部颁发《改良私塾章程》，明确劝学所为民间私塾改良的专门管理机构。由于各地劝学所的地域性差异极大，加之对塾师的考核及资格认定的标准也往往易受劝学人员主观因素的影响，各地在处理此项议题时从一开始所采取的因应措施就不尽相同。有些地方师资和教学资源相对充裕就会从严要求，情况相反的地方则会采取较宽容的标准。当然，也有些地方“制学校匾额遍悬于私塾之门”，直接敷衍了事。
私塾改良活动在清末最后数年间进行了较充分的开展，然而，由于种种因素的制约，私塾改良并没有取得预想的成效，也因之受到时人的批评：“现在之私塾非昔日可比，间有一二善趋时尚者，其所授学科除经书外,亦添入算学、图画等科,颇合乎以经书为体、以科学为用之谬说，以故人争趋之。”但无论其成效如何不彰，至少从制度上强化了以劝学所作为地方学务管理者的角色，有益于劝学所制度的完善。
与私塾改良同步，劝学所也展开了对境内各官立、公立、私立小学堂的普查。这项工作要容易得多，因为并不裁汰人事，其目的是摸清境内学堂的基本情况，在此基础上对课程和学时的设置加以规范。从1907年开始，各地劝学所开始调查登记境内小学堂，内容包括学堂的创办年月及创办人、校地及校舍、教职员、学生级数、学科时数、经费入出等6项。在获取基本数据后，劝学所以学区为单位造表统计，比较各学堂在课程设置、课时安排，教科书使用、考试结业方式等方面的异同，然后就各门课程选用教材、课时及考核进行研究，达成教材、课时、学分、考试和文凭等的规范和统一。据1909年的一项调查，在学堂执业的教师队伍中，有42%的人没有进过新式学堂，教员们最擅长的经学课程在日常教学中所占比例自然就较大，算学、地理、英文、图画、音乐、体操、修身等比例偏少，而且课程常常因师资的短缺被随意取消。通过规范和整治，课程的设置、课时及考核方法都得到规范和保证，这样可促使一些相对短缺的师资在县内校际流动，有益于教学资源的充分利用。
地方教育行政体系的基本确立
自1906年5月学部颁发《劝学所章程》，劝学所在全国各省得以迅速设立。据1909年学部统计，全国各厅州县共设劝学所1588所，仅五分之一的州县没有劝学所。
从最初劝导学龄儿童入学，宣扬教育理念，到后来对治内所有公私学堂的改造，规范课程课时，管理教职员工，建造校舍，购置教学设备等等，劝学所的职权也在实践中得以不断扩大。根据《劝学所章程》，各地劝学所的职责“除推行小学教育外，尚兼及社会教育之举办”。如此，劝学所就有了教化一方，启蒙民众的义务。开展社会教育的具体方式就是在劝学所内设置宣讲所，延聘专员，定期宣讲。宣讲的内容除了谕旨规定的“忠君、尊孔、尚公、尚武、尚实”五条外，“学部颁行宣传各书，及国民教育修身、历史、地理、格致等浅近事理，以迄今白话新闻，概在应行宣讲之列，惟不得涉及政治演说及一切偏激之谈”。
劝学所管理地方教育的活动，特别是从事社会教育、移风易俗等活动，和清末各地的地方自治思潮颇多契合之处。晚清以来的地方自治思潮，在清末新政时期达到高潮，公共舆论把地方自治视为最有希望的社会改革。由于清政府规定劝学所经费由地方绅衿自筹解决，“官不经手”，经费出于地方无异于将管理地方教育的权力全部交给了当地绅士阶层，由是，在商品经济较为发达的地区，劝学所大多由力倡地方自治的商学界人士主导，劝学所在一定程度上成为地方自治运动的平台。清政府为避免出现统治危机，于1909年底颁布《城镇乡地方自治章程》，依据该章程的规定，劝学所的职权与地方自治机构有了诸多冲突之处。于是在地方自治章程颁布后不久，清政府随之颁行《改订劝学所章程》。
相比1906年的《劝学所章程》，新修订的章程对劝学所的机构职能做了调整。原有总董改称劝学员长，劝学员维持不变，劝学员长兼充县视学。劝学所的各项职权更加细化，包括官立学堂及其他教育事业的设置及稽查，官办学务经费的核算，本地方学龄儿童的稽查，校舍、教学设备、卫生等日常教学活动的督导等。章程明确劝学所的经费不再自筹而是由地方长官负责拨给。此外，学部以劝学所“行之数年，颇著成效”，奏准清政府在府一级也设置了劝学所。
从改订后的新章程可以看出，经过此番调整，劝学所已从原本具有独立行政职能的教育机构变为府、州、厅、县长官的教育行政的辅助机关，特别是人事任免不再出于总董，而是以该管长官决定后再请省提学使核定的方式进行。如此，劝学所就要接受省提学使和该管长官的双重领导，加之府一级也设置了劝学所，如此从省到府至各厅州县，以劝学所为中心，中国地方教育行政体制基本上得以确立。
依据新章程，从劝学所的机构职能来说，确是大为弱化，然而作为管理地方教育的专职机构，劝学所在体制建设上却更趋合理，其职能更符合现代政府部门中专职行政机构的特点。
作为清末新政的一个新生事物，劝学所在清末最后的数年间，为地方教育行政的确立奠定了基础。民国初年，劝学所废而复设，显示了其在客观上适应了形势发展的需要，而劝学所主导的各项地方学务活动也在较长时间内得到了深入发展。
（作者为上海社会科学院历史研究所副研究员）
来源：《文汇报》2013年5月20日
