中国周边外交要注重地区公共产品的构建

从公共产品理论视角来看，中国周边外交要真正做到与邻为善、以邻为伴，就应认真分析中国周边国家对地区公共产品的需求偏好和收益预期，通过倡议、主导和参与提供地区公共产品，即让周边国家从地区公共产品的获益中真切感受中国发展给亚洲各国带来的发展机遇和实际利益，为亚洲的和平与发展作出自己更大的贡献。而且，通过这种地区公共产品的“外溢效应”，中国也必然会积累周边国家越来越多的认同与信任，从而带动周边国家参与到相关地区公共产品供给的集体行动中去，切实改变目前亚洲地区公共产品整体供应不足的局面，为中国的和平发展提供一个安全可靠的周边支撑。

周边外交一直是我国外交总体布局中的首要，也是我国和平发展的重要战略依托。随着国际格局，特别是亚太地区局势的一些新变化，我国的周边外交也应与时俱进，特别是要注重从地区公共产品构建的角度来加以创新。

20世纪80年代以来随着全球化进程加快,对人类社会的经济、政治等发生了深刻影响,整个世界被联结为一个整体,许多全球性问题具有跨国性，单个主权国家无法应对。在这背景下,公共产品也随着全球化的发展而发展,对全球公共产品的需求越来越强烈。但由于种种原因，在全球公共产品的生产、供给和管理方面还存在许多问题，远远不能满足人们的需求。而与此同时，全球地区合作与跨地区合作日益活跃，促进相互间贸易、开放投资、互惠和自由、地区安全等成为合作的主题。主要大国、地区性大国和地区性组织在推进区域合作中所扮演的角色越来越重要，特别是地区性组织已经成为提供地区公共产品的主体，其成功的实践也使人们越来越关注地区公共产品在全球公共产品中的地位和作用。有学者指出，“增加地区性公共产品成为增加全球性公共产品的一个中间环节。”

近年来，中国坚持立足于本国国情和发展水平，更积极务实地参与国际事务，按照能力、责权、权利相一致原则，在力所能及的范围内为国际社会提供了许多公共产品。特别是在亚洲周边地区，积极倡议、主导和参与地区公共产品建设。在东亚地区，中国积极主导朝核六方会谈，主导并参与了图们江次区域经济技术贸易合作区。在东南亚地区，中国积极倡导并参与了中国东盟自由贸易区的建设，并通过“早期收获”计划，主动承担了这一公共产品的大部分成本；中国倡议并参与了东亚外汇储备库这一地区公共产品的建设；在“非典”期间，中国决定出资1000万元人民币设立专项基金，与东盟国家开展各种相关合作活动。在中亚地区，中国已经成为上海合作组织框架内地区公共产品的主要倡议者和融资者。为促进上合组织框架内的地区经贸合作，中国从2004年迄今已提供了包括优惠出口买方信贷在内的100多亿美元资金。2005年，中国又积极推动成立了上海合作组织银行联合体，中国国家开发银行在此框架内投、融资金达数十亿美元。中方为各成员国培训了2000多名各类人才。

但是，我们也应该看到，由于历史、文化、经济等种种原因，亚洲地区的传统和非传统安全的挑战依然严峻，应对挑战的地区公共产品供给严重不足。许多地区公共问题的存在，对我国的发展极为不利。如中亚地区的毒品泛滥，最终将影响到我国特别是新疆地区的社会稳定，并加剧地区恐怖主义在这一区域的蔓延。又如围绕海洋权益、油气资源的竞争，也将危及我国经济社会的可持续发展。同时，由于我国未能将地区公共问题中的有些跨国负外部性有效地加以成本内部化，从而也影响了与周边国家的关系，损害了中国的国际形象，如我国的空气和水污染、中国在跨国流域上游的水电开发等。

首先，在提供地区公共产品方面应更全面地认识到收益的多样性和广泛性，主动承担相应成本。从国际公共产品的供应实践来看，由于国际公共产品创设之初的成本很高，收益有时也不明确，因此必须要有一个或几个主导国来倡议、提供和融资，否则就无法形成产品供应的良性循环。事实上，许多地区公共产品的供应中，地区主导国都发挥了积极作用。例如，在欧盟发展过程中，主要就是由法、德两国发挥了主导作用，并承担了大部分供应成本。又如，在北美自由贸易区的建设中，美国在自由贸易方面实现单方面市场开放，承担了绝大部分融资成本，从而吸引区内国家参与共同供应。作为亚洲地区的大国，随着国际交往的密切和综合国力的增长，从自身长远利益和地区整体利益出发，中国必须在力所能及的前提下，更加积极地发挥主导作用，主动提供地区公共产品，有时甚至承担超出本国短期收益的成本。因为一国的收益，不能仅从经济上计算，而且应该从政治关系、地区信任、国家声誉几个方面综合考量。中国要从地区整体利益和需求出发来主导或参与地区公共产品的供给，不能完全从本国成本——收益考虑。有一些与中国目前利益相关度不高的产品，只要对地区整体发展利益有利，也应积极参与以获得可观的政治收益和信任积累。同时，对一些我国收益比较高、地区整体收益也高、但目前其他相关国家由于战略优先选择或国家实力所限没有供应意愿和能力的产品，中国也可考虑主动承担成本。例如，在图们江区域经贸合作这一地区公共产品的供给中，作为产品偏好程度最高、收益最大、供给能力最强的中国，理应成为主要推动力量，承担建设初始成本，从而激励各相关方共同参与。这种初始成本包括直接向朝鲜、蒙古提供经济社会援助，促使其积极参与合作，向俄、日、韩企业提供优惠的投资贷款安排，建立综合性保税区等。

其次，在提供地区公共产品方面应更加关注低政治领域，通过社会性产品的提供赢得地区民众信任。中国参与地区公共产品的提供，除了主动承担责任和成本，还应该有意识地关注地区社会领域的产品需求，通过提供许多关切地区民生和整体福利的产品，获得地区民众对华好感和信任，从而为我国构建和谐周边奠定民意基础。由于历史和意识形态的原因，亚洲地区的地区认同程度不高，彼此的信任也存在赤字。目前，地区公共产品的提供与全球公共产品一样，主要通过国内生产加国际合作。在国内生产部分和国际合作意愿方面，一个政府政策的公共选择取决于一国的民意。如果一国国民对他国国民不信任，实际上就产生了信息偏差，往往会因怀疑对方的动机和诚意而不能达成相关协议，缺乏合作提供地区相关公共产品的意愿。只有当危机来临时，才会采取一些应急型的集体行动来提供相应产品。例如，当亚洲金融危机爆发后，东亚国家才考虑建立地区的金融稳定机制，从亚洲货币基金设想，到“清迈协议”的签订，再到东亚外汇储备库的建立，积极探索东亚金融合作的路径。又如，上海合作组织成立的一个主要动因和成立后最先提供的地区公共产品，就是建立地区反恐机制，遏制地区内猖獗蔓延、对各国造成严重威胁的“三股势力”。再如，SARS爆发后，亚洲地区开始合作建立区域联防联控应急合作机制，但在危机消解后，并没有扩展升级为地区全面卫生合作的公共产品。在现有的信任基础上，除了危机爆发，在一些高政治和敏感领域，中国主动提供公共产品的民意基础还不牢固，容易引起一些怀疑和猜测。例如，在朝核六方会谈机制基础上扩展为东北亚地区安全机制就遭到了域外大国美国和地区大国日、韩等的消极应对。因此，目前，中国应选择从一些低政治、非敏感的领域率先提供地区公共产品，更容易为中国赢得应有的尊重和信任，并以此形成良性的、善意的循环效应，为中国在地区合作中发挥更大的作用奠定基础。例如，公共卫生所涉及的政治敏感面相对较少，跨境传染病的威胁超越了民族、种族、文化和意识形态，在共同危机和共同安全的驱动下，有关方面更容易达成利益共识，公共卫生更容易实现合作，SARS期间的东亚卫生合作就足以证明这一点。今后，中国还应努力提升上海合作组织框架内地区禁毒机制的能力，帮助中亚地区和东南亚部分国家治理贫困问题、改善亚洲地区的环境生态保护。特别是要鼓励中国的企业和非政府组织参与其中，切实改变我国“走出去”战略过于注重经济、忽视当地民生所带来的负面影响。例如，可以鼓励中国企业在中亚等国建立希望小学，开展扶贫援助和志愿者活动等。

再次，在提供地区公共产品方面应坚持开放合作的原则，妥善处理与域外国际组织和大国的关系，通过国际合作寻求共赢。中国积极参与并主导某些地区公共产品的供应，绝不是要独自垄断地区利益，谋求自己的地区霸权和势力范围，而是主动承担一个地区大国的责任，共同维护地区和平、稳定与发展。因此，中国在地区公共产品供应方面一直坚持开放的多边主义，除了与区内相关国家和国际组织开展紧密合作外，不排挤任何国家，并欢迎域外大国和国际组织参与其中，在促进地区公共产品建设方面发挥建设性作用。而其中最关键的是如何处理好与美国在亚洲地区的关系。

随着中国的和平崛起，美国确实存在对中国取代美国霸权地位的担心。最近，美国实施所谓“重返亚洲”、“亚洲再平衡”战略，其目的就是要加强对亚洲地区公共产品供给的主导，从而重新确立其在亚洲的独霸地位。如在安全领域，利用中国与周边国家存在的领土和资源争议，积极拉拢亚洲国家建立新的军事同盟。在经济领域，美国除了积极推动泛太平洋伙伴关系协定（TPP），还以建立美韩自由贸易区、推动韩日自由贸易区等形式，防止美国同日韩之间的经济联系被中日韩经济合作削弱。但是，美国政府也意识到，这种主导是极为有限的，因为中美在亚洲特别是东亚地区面临共同的挑战和利益，要提高地区公共产品的供应水平，需要中美两国的精诚合作。这是因为：首先，亚洲地区有些国家虽然借重美国搞所谓的中美亚洲地区力量对冲，但绝不希望中美发生严重冲突，认为中美合作符合亚洲地区的整体利益。其次，中、美与亚洲国家之间存在着越来越紧密的相互依赖关系，已经成为了利益共同体。第三，美国也不可能容忍中国“搭便车”享用美国主导的地区公共产品的“红利”，而且在应对地区性危机方面也离不开中国的合作。对此，中国应该从战略高度出发，努力寻求中美之间在亚洲地区的利益汇合点，积极改善中美关系，共同为亚洲地区提供公共产品。中国目前可考虑首先从应对地区非传统安全着手，并在这一过程中积累战略互信，将不确定性议题引向一致性。

最后，在提供地区公共产品方面应认真统筹国内国际两个大局，努力消解自身内部发展可能产生的负外部性。中国参与地区公共产品的供应过程，要与中国国內发展结合在一起，认真统筹好国际国内两个大局。这是因为，从国际大局来看，地区公共产品供应水平的提高，将有利于改善中国的外部环境，为中国的稳定与发展带来良好的外溢效应。例如，上海合作组织地区反恐机制的逐步完善，将有力打击中亚地区的“三股势力”泛滥，有效切断“东突”分子与外部的联系渠道，有利于我国西部地区的安全与稳定。又如，建立东亚地区公共卫生公共产品，也有助于改善我国人民的健康卫生状况。从国内大局来看，地区公共产品的生产目前还是取决于各民族主权国家的意愿和能力。虽然中国的综合国力已经有了很大提升，国内生产总值居世界第二位，但人均国内生产总值水平仍然不高，发展不平衡，不协调、不可持续的问题依然突出。作为世界上人口最多的发展中国家，中国把自己的事情办好，本身就是对承担国际责任和地区责任的重要体现。为此，一方面，作为国际社会负责任的发展中大国，中国应逐渐转变经济发展方式，努力使一些对周边地区的负外部性能够成本内部化。另一方面，中国自身经济如果发展了，中国提供地区乃至全球公共产品的能力也才能有所提高。

此外，由于地区公共产品的相当一部分是在国内建设的，因此，一个能够参与地区合作、提供地区公共产品的国家，必须同时也是一个国内公共产品供应水平较高的国家。在地区一体化不断加强的今天，地区公共产品实际上是国内公共产品理念和思路的跨境延伸，在建设国内公共产品时应该具备更为开放的地区视野，把地区公共产品的供给纳入到国内公共产品的完善和提升轨道上来。SARS危机已经充分展示了国内公共产品与地区公共产品良性互动的过程。一方面，中国将防控SARS的经验和研究成果与区内其他国家共享，另一方面，积极参与地区联控联防紧急合作机制也有力地推动了国内危机应对体系的改革。应当承认，在公共卫生领域，中国的国内公共产品供给不足，政府财政开支对公共卫生的支出比例仅处于东亚国家的平均水平。这一状况实际上限制了中国在地区卫生公共产品供给中的更大作为。公共产品的供给是一个内外联动的过程，只有保证国内公共产品的充分供给，才会有提供地区公共产品的资源和实力；提供地区公共产品反过来也会推动和刺激国内公共产品的提升和完善。从这个意义上来看，中国现实周边外交战略转型，积极倡议、主导和参与地区公共产品的供给是与国内改革和制度化建设同步的。

（作者王健为上海社科院历史研究所副所长、国际问题研究中心副主任、研究员）

来源：《文汇报》2013年2月5日

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