提高上海土地容积率

一个重要的问题是如何理解“创新”

将“创新驱动、转型发展”作为上海“十二五”时期发展的主线，无疑符合上海劳动力和土地等要素稀缺性增加、成本上升的趋势，符合上海未来发展的方向。但一个重要的问题是如何理解“创新”。创新可以狭义地理解为“技术创新”，即对新技术、新工艺、新产品的研发和推广应用，但狭义的技术创新并不是生产效率提高和竞争力提升的全部因素。上海“创新驱动、转型发展”所涵盖的内容，要比狭义的技术创新广泛得多。

从经济学的角度来定义和度量，创新或“技术进步”是指在产出增长中，不能用传统要素（资本、劳动力和土地等自然资源）投入的增长来解释的那部分“剩余”。这种“剩余”的来源，不但包括技术进步，还包括人力资本、制度、管理和宏观经济环境等技术以外的因素。

我认为，上海“十二五”期间要通过创新和转型来推动经济增长，就要将提高土地、劳动力和资本等传统要素的利用效率放在非常重要的地位。上海未来发展将面临日益收紧的土地和劳动力等资源约束，但在提升资源利用效率方面还有巨大空间；可以通过制度、政策、管理和技术方面的变革和创新，实现要素利用效率的提高，推动经济平稳增长。限于篇幅，我重点谈一下上海如何提高土地资源利用效率的问题。

过度占用和低密度开发显然是不可持续的

改革开放以来，尤其1992年以来，上海土地资源的有效配置和开发利用，对经济高速增长起到了重要的推动作用。但是，目前上海土地的开发强度（建设用地占区域总面积的比例）较高。上海土地面积约为6400平方公里，目前城乡建设用地已超过3000平方公里，开发强度已近50%；如果不计崇明三岛，开发强度则已远远超过50%。根据国家发展研究基金会《中国发展报告2010》提供的数据，法国大巴黎地区的开发强度为21%，英国大伦敦地区的开发强度为23.7%，日本东京、京都和名古屋三大都市圈的平均开发强度仅为15%，其中开发强度最高的东京都市圈也只有29%。我国香港有710万人口，土地面积1100平方公里，人口密度是上海的两倍，但开发强度仅为24%。值得注意的是，目前上海的人均GDP离开上述国际大都市的人均GDP还有数倍的差距，在未来经济发展的进程中，难免还要继续扩大建设用地，从而难免还要进一步提高开发强度。

在上海土地开发强度过高的同时，土地开发的容积率较低。上海城乡建设用地的三分之一用于各类工业园区，不少工业园区功能单一，容积率很低。如上海乡镇建设用地多且布局分散零乱，容积率仅为0.3。即使是开发较早、城市基础设施比较完善的浦东金桥开发区，其10平方公里工业园区的平均容积率也只是0.7。此外，上海郊区城镇，包括郊区新城，普遍采取了低密度的规划和建设模式，造成容积率普遍较低。可以说，低容积率与高开发强度相互影响，互为因果。

土地是不可再生的稀缺资源。从上海未来发展看，对土地资源的过度占用和低密度开发显然是不可持续的。这种用地模式还造成土地的非有效利用和土地产出率低下；造成农业和生态空间所占比例过小，城乡关系容易不和谐、不协调；造成城市基础设施投资缺少规模经济效益和低回报率，城市配套服务（公共交通、教育、医疗、文化和商业服务等）的可及性差，以及人为增加上海企业的物业成本和居民的居住成本等。所以，我认为，上海“十二五”期间经济社会发展所需要的土地，不能继续以提高开发强度即扩大城乡建设用地来获得，而必须主要从提高城市建设用地利用效率，首先从提高容积率来获得。我们可以通过修订土地利用规划等措施，较大幅度地提高上海市区、各类园区和其他建设用地的容积率，同时严格控制新征地面积。土地的集约化使用，可以为上海“创造”出大量新的土地资源。

要区分两种不同发展阶段的高容积率

提高土地开发的容积率会引起诸如“城市是否会过于拥挤”的担心。上海目前已经非常拥挤，进一步提高容积率会不会使上海变得更挤？当然，容积率并非越高越好，但是适当地提高容积率会有很多好处。美国纽约的曼哈顿和我国的香港，容积率和人口密度都非常高，但它们对各类人才具有强大的吸引力，而且其交通状况远好于北京和上海。可以说，有两种不同发展阶段的高容积率：较低发展阶段的高容积率（如一些发展中国家的贫民窟），稠密拥挤、宜居性差；但较高发展阶段的高容积率（如曼哈顿和香港）则可以做到密而不挤，较高的密度反而使这些城市能更有效地获得基础设施服务、提升宜居性。

其实上海的实际情况也正如此。上海“亿元楼”（年税收超过亿元甚至10亿元的楼盘）集聚度最高、“楼宇经济”最成功的地区（南京西路、淮海中路和徐家汇），恰恰是上海容积率最高、基础设施最完善的地区。上海浦东开发开放中最耀眼的开发区——陆家嘴中心商务区，是浦东容积率最高的地区。另一个基本事实是，人口和建筑密度越高的地区的房价越贵，说明城市居民偏爱密度较高的住宅区，因为在这些地区可以得到较好的城市基础设施服务。相反，我国一些低密度开发的住宅区，却成了媒体报道的“鬼城”，其中的因果关系，值得我们深思。

城市发展模式的反思与回归“紧凑城市”

随着人们日益关注全球气候变暖问题，大家对城市发展模式提出了更多反思。1990年，欧洲社区委员会(CEC)于布鲁塞尔首次公开提出回归“紧凑城市”的城市发展形态，其最基本的事实依据就是许多欧洲历史城镇保持着紧凑而高密度的形态，被普遍认为是居住和工作的理想环境。同时，人们对美国在二战后以“高速公路－私家车－低密度住宅”为特点的城市蔓延发展模式，提出了越来越多的批评。上海环球金融中心的开发商森稔先生指出，与亚洲人多地少的具体情况相适应，未来亚洲巨型城市应该是高密度的“立体”城市，其容积率可以达到15（其中地上10、地下5）。当然，对未来的高密度城区应该更加科学合理地规划，充分利用城市规划、建筑、能源和交通等领域的最新科技成果，提高其宜居性，如提供足够的公共空间，实行混合功能开发，创造性地增加绿化面积（如垂直绿化、屋面绿化、楼层绿化等），注意减少建筑群形成的风屏等。

毫无疑问，上海在未来发展中提高土地容积率要创新土地使用制度，包括提高土地容积率的限制，在大的区域范围内控制容积率并允许不同建设地块的容积率相互调剂，在法规和城市规划中进一步重视地下空间的开发利用和管理；在各类产业园区和郊区新城内实现混合功能开发和“产城融合”。为了鼓励现有的二产用地向三产用地转型，需要适当降低两者的价格差异，在政府和企业间合理分配土地用途转型所带来的“红利”等。

提高上海土地的容积率，可能会对“土地财政”带来一定的负面影响；但我们还应该看到，提高土地容积率，可以在现有建设用地上容纳更多的企业，尤其是土地产出率较高的服务业企业，从而增加企业向财政缴纳的税收，因此可在一定程度上弥补政府减少征地而损失的土地收入。

 

（作者为上海市政协常委、上海社科院常务副院长）