思想者小传
沈国明 1952年生，上海社会科学院研究员。现任上海市人大常委会委员，上海市社会科学界联合会党组书记、专职副主席。兼任全国哲学社会科学基金评审委员会法学组成员，中国法学会学术委员会委员，中国法学会法理学研究会副会长，华东政法大学博士生导师等。曾获国家人事部 “有突出贡献中青年专家”称号，以及省部级一、二等奖多项。科研方向为法理学、法律社会学。著作有《土地使用权研究》、《渐进的法治》、《在规则与现实之间》等，发表数十篇论文。编著有《城市安全学》、《20世纪中国社会科学·法学卷》等。
城市治理强调社会力量参与
现在城市管理面对的问题很多，并且越来越具有综合性。要保持甚至提高城市管理的水平，必须实现城市管理模式的创新，通过增强社会活力，依靠各种社会力量营造和谐有序的社会环境。
城市是一个集合概念，包括了很多内容。就城市管理而言，既有经济发展和社会事务等内容，也有社会治安等内容，最近，各种事故和灾害将城市安全运行问题凸显了出来。以前，对治安管理似乎较有办法。但是，现在情况不同了，城市治安管理的内容扩大了，除了社会秩序维护、犯罪防治之外，还加进了为外来人口服务等内容。城市管理的思路应当随着管理内容的扩大作调整。在这样的背景下，提出“城市治理”概念有助于城市管理能力和水平的提高。
城市治理和城市管理最主要的差别是主体的变化，城市治理强调社会力量参与城市管理。过去的城市管理格局中，管理者、被管理者的角色区分很明显，管理者基本上就是政府部门，其角色类似家长，而市民则是被管理者，也就是行政相对人。
在计划经济条件下，单位的管束也发挥了城市管理的部分功能。当时，社会成员都是“单位人”，单位对成员的管理是“从摇篮到坟墓”式的全过程、全方位管理，几乎各个单位都要在与生产没直接关联的社会性事务上投入相当部分的精力、财力和物力。城市管理基于这样的社会条件，显得很有效。所谓有效，主要是能把社会管住。但是，这种自给自足的小生产方式，严重束缚了生产力的发展。
市场经济发展起来后，社会成员的自主性大大增强。企业回归到以营利为宗旨的市场主体的定位，摆脱了许多应当由社会承担的职能，一般社会成员则更加注重维护自己的权利和利益。这种状态增强了公众对政府提供就医、就学、社会治安、司法公正等公共产品的要求，他们对城市管理措施的合法性、合理性、公平性日益关注，社会参与意识也不断增强。
在这样的条件下，沿用过去城市管理模式不足以解决当前城市运行中的问题。现在城市管理面对的问题很多，并且越来越具有综合性，而有限的公共财政，使政府不可能无限制地增加人力物力用于城市管理。在现阶段，行政管理覆盖面与社会快速变化之间的矛盾将始终存在，有些问题甚至是行政管理无力解决的。因此，要保持甚至提高城市管理的水平，必须实现城市管理模式的创新，通过增强社会活力，依靠各种社会力量营造和谐有序的社会环境。
提出城市治理，意在创新管理模式。詹姆斯·N·罗西瑙在《没有政府的治理》一书中说，“治理与政府统治不是同义词，它们之间有重大区别。治理是指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必全部是政府等公共机构，也不一定依靠国家的强制力量来实现。同时，这个目标也不一定出自合法或正式规定的职责与机制，未必需要依靠强制力量克服挑战而使别人屈从。治理是一种内涵更为丰富的现象，既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制”。印度学者哈斯·曼德·穆罕默德·阿斯夫也认为，治理是“社会上各种因素发挥力量、权威和影响的一个过程”。这里突出强调了大家有共同的目标，非正式、非政府的力量参与，不一定依靠强制力量。
强调城市治理，必须客观评价以往的城市管理模式。目前，社会矛盾凸显，社会建设受到高度重视，但不能据此认为过去忽视社会建设。城市管理过去也有社会力量的参与，最典型的是社会治安综合治理。但是，专项的和短期的经验要长效化，必须结合社会条件与时俱进。现在中央提出“城市管理的综合治理”，是在社会治安综合治理成功经验基础上的创新之举。经济社会发展了，就会遇到发展带来的问题，出路是进一步发展。过去的经验不足以应对社会问题时，必须创新。
城市治理顺应管理格局变化
城市规模扩大，社会公共事务不仅数量增加，而且日趋多样和复杂，只靠行政的力量不足以管好，必须动员社会力量一起参与管理，这是提高城市管理水平的必然选择。
在新形势下，社会管理格局在发生变化，实行城市治理顺应了这种变化，也符合社会发展潮流。
首先，城市管理的复杂性需要扩大城市管理主体，将社会成员都纳入主体范围，以“自理”促进“治理”，体现“城市之事众人管”的理念。城市规模扩大，公共事务不仅数量增加，而且日趋多样和复杂，原来的管理部门不堪应付。有的事情管得不理想，并不是因为政府部门不想把它管好，而是只靠行政的力量不足以管好，必须动员社会力量一起参与管理，这是提高城市管理水平的必然选择。
其次，地域功能和人员身份的复合性，需要扩大城市管理主体，接受和动员公众参与。处于转型阶段，很难按照传统的分类将地域功能和人员身份划分清楚。当前，城市化进程已经使户籍概念日趋淡薄，按照职业确定身份也变得不现实。上海户籍人口1300万，而常住人口却有2300万，即使是常住人口，人户分离也是常态。农业人口未必从事农业，而城市居民甚至海外归国人员务农也不是新鲜事。可见，没有公众的真正参与，实有人口真实状况都很难掌握，更谈不上有效的城市管理。
城市管理中一个突出的问题是流动人口管理。随着城市化率的提高，今后将有更多外来人口进入城市。为外来人口提供各种服务和便利，尤其是为谋求基本生活条件的外来人口提供各种服务，需要城市管理有一个大变化。多样的服务不能都指望由政府部门解决，社会力量参与城市管理有助于拓宽解决社会矛盾、满足社会需求的渠道。因此，即使覆盖全部实有人口的动态管理服务体系建成之后，有些管理事务仍应交由社会甚至市民自理。
城市治理把城市视为动态的管理空间，淡化按照地域和人员身份，为顺应城乡一体化的发展趋势，今后还应对以户籍人口为基础的统计指标做一番清理，以提高统计的科学性。
第三，注重民意表达和对民意的回应，满足公众的多方面要求，需要接受和动员公众参与城市管理。经济和社会发展，使人们利益和价值取向趋向多元。现在，任何一项政策出台，都不能指望一致称好，人人从中受益而没人受损的所谓“帕累托最优”不可能出现。城市管理也是如此，旨在维护公共利益的措施执行难度在加大，而不同群体的个性化需求很旺盛，对既得利益结构的调整更是困难。强调城市治理，是力图通过公众参与形成社会矛盾的协调机制，往往社会达成一定共识，就可以帮助化解部分社会矛盾。
公众参与管理城市，对于抑制政府部门利益也是有益的。政府掌握着公共权力，应当运用掌握的权力有效配置社会资源，确保权为民所用。但是，由于制度设计以及实际运行中的因素，尤其是唯GDP论的影响，使政府部门往往也会形成一己私利。在立法中经常提到，要防止立法中的部门利益倾向，所谓部门利益，就是政府部门的一己私利。民主立法的实践已经显示出公众参与对遏制部门利益倾向的作用。在城市日常管理中，公众参与也一定可以发挥类似作用。
实行城市治理，已经具备一定现实条件。一些社会组织在解决城市发展面临的问题时，已经在发挥政府机构不能替代的作用。公众在民主政治建设中，已经逐步接受并确立起公民意识。信息传播的便利，为公众利益诉求的表达提供了便捷途径，对城市管理者而言，可以迅速知晓社情民意，也可以迅速做到上情下达。社会成员据此对社会事务形成独立评判的可能性有所提高，权利意识也有所增强。这是社会进步的表现，但也给城市管理者带来挑战。例如，管理者发布信息中的瑕疵会因此而放大，公信力会因此而遭损。同时，由于信息传播的便利，常常会引得人们相互攀比，不恰当提升对利益的期望值，信息传播的无障碍甚至会使谣言迅速传播，这些都会给管理者带来压力。当然，准确的信息广为传播会有利于利益调整、化解矛盾。公平、公正、公开，会促使社会心理发生积极向好的变化。
社会建设为扩大城市管理主体，接受和动员公众参与提供了条件。城市的各种事务，衣食住行、工作生活、男女老幼，无所不包，全靠政府解决，根本做不到。而社会成员的自主意识不断增强，对政府工作的要求日益提高，这种情形与二十年前、甚至十年前有很大不同。中共十六届四中全会提出 “党委领导，政府负责，社会协同，公众参与的社会管理格局”之后，城市管理也在向这方向发展，这为城市治理提供了良好的社会氛围。现在，各级政府更注重社会协同和公众参与，完善现有的利益表达途径，以期形成一个官民互动、功能互补的合作协同机制。事实上，在官民互动中，政府能发现工作中的不足，修正决策和行为，公众则能识别、预防、克服生活中的各种矛盾。但是，官民在互动中都需把握好“有序”和“无序”、“服务”和“管理”的尺度，做过头或者做得不到位，都可能诱发甚至加剧社会矛盾。参与互动也是公众实行自主管理的实践和训练，有助于提高他们政治参与的能力和水平，进而强固我国民主政治的基础，推动社会主义政治文明建设不断进步。
城市治理要重视“软法”
城市管理应该进一步发挥社区公约、村规民约、道德规范等的作用。这些规范往往被称作 “软法”，但是，在现实生活中很起作用。比如宠物管理，有的小区里，居民相互约定规则，实施效果很好。
实行城市治理，提高城市管理水平，需要恰当运用包括法律在内的各种社会规范。美国学者埃利克森经过长期研究，认识到民间自发形成的规范的重要性。他指出，至少在交织密集的群体中，没有正式的法律仍然可能有秩序，甚至有“无需法律的秩序”。我国学者也在努力发掘法治的本土资源。
的确，城市管理不能没有法律，但是，法律不是万能的，在城市管理中，法律的有限性表现得很充分。自从“依法治国”的方略提出后，全社会法治意识在增强，这是好事。但是，也有一种倾向，似乎什么事都要法律去管，似乎只有立了法才表明对这件事重视，只有法律才管用。其实，城市管理中很多事务的处理，法律未必比其他社会规范更有效。例如，村规民约，在许多地方显得比法律更为有效。中国社会是 “熟人社会”，面对陌生人，违反法律并不觉得难为情，因为法律离他相对遥远。如果面对熟人，违反村规民约，则可能会感觉到尴尬。所以我们不能忽视其他社会规范的作用，相反，应当充分发挥它们的作用。
事实上，不同年龄段、不同生活状态的社会成员对社会规范的接受程度是有区别的。比如，麦当劳、肯德基快餐店禁止店堂内吸烟的规定普遍遵守得好，在一定程度上显示了年轻人对这类民间规则的认同。城乡结合部“黑车”较多，则反映了进城谋求基本生活条件的人对秩序和规则的轻视。所以，期望用法律手段解决复杂的社会问题，是简单地以所谓 “黑白”、“对错”观察色彩斑斓、错综复杂的社会，看轻了转型国家配置权利义务的难度。
很多人以为发达国家法律很细密，什么都管。事实并非如此。例如，美国的社区管理中，非政府组织、慈善组织和宗教组织等的作用很明显。较好的社区业主委员会对入住者进行审查，把收入、社会地位、社会关系、生活习惯等都作为进入的门槛，这种“准入制度”是非正式的，但是有约束力，甚至居民可以通过表决要求不遵守规则的人搬离。这种做法保证了居民的生活质量，但是，也会造成社会阶层间的阻隔，阶层间缝隙扩大。我举这个例子主要是想说明，在法律之外，这种有约束力的规则对美国社会生活起到一定的规制作用。
现在，社会的多元化在要求规则多元化，也就是需要多样性的规则来治理社会。多样性的规则一般都源于广泛的社会参与。
日常生活中，人们不应该以不触犯法律为行为准则，而应当以社会公德为普遍的行为准则，否则，不可能建成和谐社会。因此，城市管理应该进一步发挥社区公约、村规民约、道德规范等的作用。这些规范往往被称作“软法”，但是，在现实生活中很起作用。比如宠物管理，有的小区里，居民相互约定规则，实施效果很好。这类事情的管理，即使由全国人大制定一部层级最高的立法，也未必比小区公约有效。现实中有很多这样的例证。
正因为如此，我们需要改变长期以来偏重“管制”的做法，转而也注重社会的“自治”。应该交由社会管理的事务，就交给社会去管。从改革开放以来，大家渐渐明白，没有社会，其实就没有国家。而国家可以引导社会，而不是完全指挥和命令社会。
当然，所谓“自治”并不是可以随心所欲乱来，而必须遵循法律的规定。民间的规则具有很强的内生性，是在现实生活中逐渐形成的，国家应当认可它的存在，必要时可以将这些规则提升为法律。这既是对社会的一种支持，也是社会和国家之间互动的一种表现。
法律不在多，而在于管用。城市的管理主体扩大，各种社会规范都起作用，社会自理和自治的程度提高之后，需要通过强制手段解决问题的地方就少了，这为严格执法提供了可能。严格执法是需要条件的，这些条件包括法律反映民意、有操作性，政府具有强烈的依法行政意识，还包括社会具有接受法治的基础，其中含有一般社会成员对法治的认知。通常大家都将新加坡视为依法管理的样板。的确，新加坡城市管理实现了法制化，那是因为它具有实行严格管理的条件，即拥有一个完备的城市管理法规体系，一支素质精良、执法力度到位的法纪监督稽查队伍，一张各阶层群众参与的监控网络，以及普遍认可法律的公众。相比之下，我们执法的条件和环境还有待改善，今后，我们应当将提高法律的有效性放到突出的位置。
城市治理要不断回应新问题
城市管理中的很多问题没有现成答案，还需要我们在实践中探索。我们强调城市治理，也只是想动员更多的社会成员参与社会管理，从而推进城市文明的确立和发展。
经济社会的发展，一直在提示我们要与时俱进，实现制度创新。一些过去行之有效的办法如不及时改进，其作用会日益衰减。以社会治安综合治理为例。过去，政府可以指令每个单位派人参加街面治安巡逻值班，现在，企业作为市场主体，其追求经济效益的定位很清晰，而良好的治安秩序则是政府应当提供的公共服务。因此，社会治安综合治理必须创新，寻找新路径。一方面，这项工作要与社会建设和管理相适应；另一方面，要适应社会治安管理的新特点。最近中央将社会综合治理委员会更名为社会管理综合委员会，旨在协调各方面力量推动解决社会管理面临的突出问题，建设中国特色社会主义社会管理体系。在社会治安管理方面，我们既要设计与市场经济相适应的责任制，让相关单位尽社会义务，又要更好地发挥专业队伍的作用，根据形势的变化与社会需要，调整工作方法和重心，及时推广成熟的经验。上海公安首创的以网格化管理为基础，吸引更多主体参与社会管理，群防群治的经验，以及建立人防、物防、技防三位一体防控体系的做法，应当也是可以进一步总结、提高、推广的经验。
关于特殊人群的帮教管理问题也值得关注。社会特殊人群帮教管理，牵扯地区街道工作人员很大部分精力。一些民间社团在帮助刑满释放的人员、吸毒人员、问题青少年方面成绩斐然，他们的工作方法及其工作体系，值得总结和探讨。为了鼓励这些社团的积极性，可以建立一个评估体系，根据他们的工作状况给予必要的扶持，以动员和吸引更多的社会成员参与这样的工作。
虚拟社会对城市管理的影响，大家的感受应该都很深。网络世界是“任何人对任何人”的，与传统媒体有“传播者”和“受众”这种明显角色区分完全不同。网络在引领舆情方面作用也日渐突出，社会治理必须应对虚拟社会引发的冲击，一方面要加强对虚拟社会的管理，另一方面要利用好虚拟社会，对可能酿成“事件”的网上信息，必须及时回应，对自身失误也不能遮遮掩掩。
城管执法，是社会管理中常出问题的一个领域。城管综合执法是必要的，但到底是“疏”还是“堵”，不仅是我们必须要面对并解决的问题，也是发展中国家遇到的共同难题。如何平衡不同人群的要求，实际上涉及对发展阶段和发展目标的确定和选择，这不是城管一家可以解决的。
城市应急服务管理体系建设，也值得关注。提高突发事件、事故的处置水平，防范和减少引发社会公共危机的传统、非传统因素，等等，都值得认真研究。
城市管理面临很多新情况新问题，这些新情况新问题一直在提醒我们，城市管理是一个覆盖面非常广的综合性问题，是系统工程。城市管理中的很多问题没有现成答案，还需要我们在实践中探索。我们强调城市治理，也只是想动员更多的社会成员参与社会管理，从而推进城市文明的确立和发展。
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