“有法可依”是前提，“有法必依、执法必严、违法必究”是关键。再完备的法律文本，也只是“字面上的东西”。要让它们在现实社会中有效发挥作用，必须使其真正“落地”。
实现法律“落地”主要应解决两方面的问题：一是如何从宏观上保证法律在现实中得到贯彻和实施；二是如何按照依法治国的总体要求，结合各地实际情况，完善地方立法。
中国特色社会主义法律体系形成是我国法治建设的重要里程碑，为深入贯彻实施依法治国方略奠定了坚实基础。不过，从严格意义上来讲，法律体系的形成，仅仅只是一个良好的开端。因为再完备的法律文本，也只是“字面上的东西”。要让它们在现实社会中有效发挥作用，必须使其真正“落地”。只有接上“地气”，才能具有生命力。从我国的实际情况看，实现法律“落地”主要应解决两方面的问题：一是如何从宏观上保证法律在现实中得到贯彻和实施；二是如何按照依法治国的总体要求，结合各地实际情况，完善地方立法。
法律的生命力在于实施
一般认为，“有法可依”是前提，“有法必依、执法必严、违法必究”是关键。人民群众对法律的感知和认知，除法律文本外，更主要的来自于法律在现实生活中的贯彻实施。因此，要让法律真正实现“落地”，有必要做好以下几方面的工作：
第一，切实增强法律的可操作性，保证法律之间的相互协调。法律的可操作性是实施法律的基本要求。所谓可操作性，简单地说就是法律条文要有针对性、适用性，要管用、实用，能解决实际问题。现行法律法规从数量上说应该是不少了，但当我们在针对实际问题适用法律时，却不时感到无法可依，其实并不是无法，而是根据法律无法操作。因此，应当细化法律的规定，完善相关配套法律法规，保证法律法规之间的相互协调。
第二，强化依法行政，保证行政权力依法规范运行。“徒法不能以自行”，法治的力量在于严格执法，坚持依法行政。要做到执法必严，执法人员首先应当依法行政，按照法律的要求去行使权力，既不能“滥作为”，也不能“慢作为”，更不能“不作为”。通过进一步规范行政执法的主体、行为和程序，提高执法水平和质量，增强执法行为的规范性与合法性，以保证法律法规得到切实有效的贯彻执行。
第三，促进司法公正，树立和维护法律的最高权威。法律的终极价值目标是保障公民权利，维护社会公平和正义，司法则是维护社会公平正义的最后一道防线。如何筑牢这道防线，不使社会公平正义因司法原因而遭到践踏，是当代中国在法律实施过程中不可回避的问题。
不能否认，法律的最高权威在人们心中尚未全面树立起来，老百姓“信访不信法”的心态依然存在。相关制度设计也存在漏洞，一些已经生效的司法判决在经过当事人的上访后经常会得到改判。司法不公的问题以及由此引发的一系列问题，已严重损害了法律的权威，影响到法律的有效贯彻实施。因此，迫切需要依法保障公正，通过公正司法使法律真正得到有效实施。
第四，增强法治意识，提升公民的法律素养。法律的实施最终要通过全体公民对法律的认同和遵守来实现，公民的懂法和守法程度直接影响法律实施效果。公民法律素养提升与法治意识增强，需确立对法治的信仰与忠诚，树立法律至上的信念。同时，要能够并且善于运用法律武器维护自身合法权益，不仅要理性维权，更要依法维权，从而在全社会形成善于运用法律解决现实问题的风气，依法表达利益诉求。
完善地方立法不可或缺
地方立法作为社会主义法律体系的重要组成部分，对于健全和完善国家法律制度、促进地方经济和社会发展具有十分重要的意义和作用。从上海的实际情况来看，如何在新形势下适应地区经济社会发展的要求，在坚持社会主义法制统一原则的前提下，积极探索创新，调整立法重点，完善地方立法，无疑是实现法律“落地”应当关注并解决的内容。
首先，应根据上海经济社会发展和城市建设的总体要求，加强有关社会管理与民生方面的立法。过去几十年，上海地方立法比较侧重于经济和城市建设方面。据介绍，上海现行147件地方性法规中，属于经济和城市建设等方面的法规有110件，占总数的74%；但涉及公共服务和民生保障领域的法规仅有18件，占总数的12%。在社会矛盾凸显的今天，社会管理任务加重，不同社会群体的利益需要平衡、协调，地方立法必须更加关注社会领域和民生的需求，改变社会领域立法是地方立法“短板”的现状，进一步提高社会立法在地方立法中的比重，有效弥补立法在社会利益平衡方面的缺陷。同时，应切实加强并完善社会救济、社会保障、基础性公共卫生、基础性住房保障及劳动就业、社会事务参与等方面的立法，努力为经济社会健康发展、人民群众安居乐业提供法制保障。
其次，应根据上海地方立法的总体要求，完善相关法规的配套规定。配套规定是地方性法规得到有效实施的主要保证。有些重要内容由于立法条件所限，难以在地方性法规中作出具体规定，需要授权给政府或相关部门制定更为详细的规定。不过，从上海地方性法规立法的实际情况来看，地方性法规授权性规定的配套工作相对滞后。统计表明，2008年以来，上海制定的地方性法规中，有7部涉及到14个配套文件，除3个与节约能源条例有关的配套规定在相关地方性法规出台之前就已经制定外，其余11个配套规定均未能制定。显然，这直接影响到相关地方性法规的实施。
最后，应积极探索地方立法创新，为上海改革开放和经济社会发展先行先试提供有效法制保障。2007年，市人大常委会出台了《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》，这是上海地方立法的重要创新，也积累了有益的经验。虽然随着国家法制的不断健全，地方立法先行先试的空间不断缩小，但依然有不少方面可以让地方立法来探索和实践。结合上海的实际，努力开展相关工作，对于保证法律的贯彻实施具有重要意义。
（作者系上海社科院法学所副所长、教授，上海市政协常委）
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