重庆的户籍改革在全国确实产生了很大的影响。刚才
城市化是一个全球的趋势，也是我国未来发展的趋势，所以我们的经济社会发展政策，确实要考虑农民如何转变为城市人口这样一个重要的问题。2008年全世界已经有一半以上的人口住在城市了。根据国家统计局的公报，2009年年底中国有46.6%的人口，或6亿多人口生活在城市。我国的城市化水平（或城市化率），1990年是26.2%，2009年是46.6%，大概平均每年增长一个百分点。未来我国城市化水平将较快提升。联合国开发计划署（UNDP）2010年发布的《中国人类发展报告》认为，中国在未来20年将有约4亿人口从农村转移到城市。这一巨大的国内迁移，涉及人数超过美国人口总数。
一个重要的问题是，应该如何来理解城市化，如何来理解城乡均衡发展？实际上，城乡均衡发展不是指城乡空间的均衡发展。世界银行2009年的年度发展报告《重塑经济地理》强调空间的发展是不均衡的。我们说的城乡的协调发展不能理解为农村工业化，到处建工厂，以及城市田园化，城市的低密度发展。城乡均衡发展的本质，是让城乡居民享有同等的发展机会。我国城市化发展很快，城市化水平已经达到46.6%，但是这种快速城市化背后的一个问题，是城市化的深度不够。中国发展研究基金会2010年的中国发展报告《促进人的发展的中国新型城市化战略》，将中国的城市化称为“半城市化”或“不完全城市化”，我将这种情况称为“浅度城市化”或“浅城市化”，大概意思都差不多，就是我国目前的城市化有水份，要打点折扣。城市的非户籍常住人口，虽然在城里工作和居住，但是在公共服务、社会保障和劳动就业方面，不能享受与户籍人口同等的权利。这些人我们不妨称之为“准城市人口”。
所以现在我们应该研究，我国农民的城市化到底有哪几种不同的模式？未来农民城市化和市民化应该走什么样的模式？我国各地已经出现了一些不同的模式，但是我认为，大体上可归纳为以下三种模式。
第一种模式叫“外劳模式”。如同欧洲有相当数量的外籍劳工那样，我国的城市有很多外来劳动力。“外劳模式”就是各地的城市允许你进城就业，但是不允许你在城里上户口，不能享受市民待遇，那怕外来人口在城里长大甚至在城里出生的孩子也一样。“外劳模式”是我国改革开放到目前为止，大多数城市普遍采取的主要模式。
外劳模式有其产生的特定历史背景。在改革开放前的计划经济时期，我国农村劳动力向城市的迁移流动原则上是禁止的。改革开放后，城市地方政府对农村劳动力进城采取了更加宽容的态度。在我国（尤其是沿海地区）的工业化和城市化进程中，大量外国直接投资在我国沿海地区形成的制造业生产线，我国大规模城市建设，包括城市基础设施和各类城市建筑的建设，以及快速发展的城市传统服务业（餐饮、理发美容、保洁、家政、护理等）都产生了大量低技能和低工资的工作岗位，需要农村劳动力（所谓的“农民工”）来填补。
外劳模式使农民工不能得到有效的公共服务、社会保障和劳动保护，甚至深受欠薪、各种职业病和工伤的危害。在媒体广为报道并引起全国震惊的农民工张海超在患尘肺病后得不到郑州职业病防治所的诊断，不得不“开胸验肺”的悲惨故事即为其中一例。对外来劳动力的歧视更发展为对他们的任意驱赶的“收容遣送”制度，这一制度在某些地方演变为对外来劳动力的勒索和对他们基本人权的严重侵犯。2003年发生的“孙志刚事件”，以一位无辜青年死亡的悲剧，换取了全国人民对收容遣送制度的讨论和国务院对这一制度的废止。
在外劳模式下，农民工面临一些突出问题。根据国务院研究室课题组2006年撰写的《中国农民工调研报告》，这些问题包括：农民工工资待遇和劳动环境存在问题严重；农民工的社会保障待遇普遍缺失；农民工基本享受不到城市政府提供的公共服务；农民工维权工作困难重重；农民工身份转换难等。
从更加宏观的视角来看问题，外劳模式还造成了我国“浅度城市化”的问题，并进而造成城乡收入差距过大，劳动在国民收入分配中的份额下降，国内消费需求不足等重在宏观经济问题。
2003年10月十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要取消对农民进城就业的限制性规定，逐步统一城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。要加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。《决定》提出的权利与义务对等的原则，对未来农民工城市化和市民化的模式具有非常重要的指导意义。
第二种模式是“土地换身份模式”。在城市化进程中，大量农业用地通过地方政府征地转化为非农业（城市）用地。因此，农民城市化的一种自然模式就是以土地换身份。地方政府向农民征地，给农民一定的补偿，同时将农民的身份转为城市市民。土地换身份有一些不同的版本。“重庆模式”是在全国产生较大影响的土地换身份模式。2010年7月通过的《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》及《重庆市户籍制度改革配套方案》提出要力争到2020年将全市户籍人口城市化率由目前的28%提升至60%到70%，即在2020年前实现1000万农村人口进城落户。1000万转户计划首批转户的310万农村人口，包括当地农民工、当地农村籍中专学生和40多万农转非人员。重庆模式的一个重要创新，是尝试允许本市农民先进城，三年内放弃土地承包权和宅基地使用权，政府给予一定补偿。
重庆模式通过政府的有力参与，大大加快重庆的城市化进程，使进城农民可通过放弃承包地和宅基地使用权来取得市民身份。重庆模式能否取得成功，还有待于该模式今后的实践来检验。但是我认为，重庆模式会面临一些相关风险。一是交易风险。进城农民须在进城三年内退出承包地和宅基地的使用权，但不是无偿退出，政府要给一定的补偿。农民先进城，进城以后在某一个时期考虑土地的退出。这里有一个如何补偿的问题，在这个问题上可能会存在争议，未来争议可能会更多。二是就业风险。大量的农民进城，如何取得就业，在社会主义市场经济体制下，就业岗位主要是市场产生的，不是政府自身创造的。如何为数以千万计的进城农民创造足够的就业岗位，具有较大的不确定性。三是社会保险风险。我国社会保障的主要形式是社会保险，社会保险主要以就业为基础，企业和劳动者个人都要缴纳各类社会保险费。就业存在风险，自然就会涉及到社会保险的风险。
重庆模式的另一个局限是限于本地农民的市民化。对于沿海地区的许多地区来说，如沿海地区的长三角和珠三角城市群，进城农民工主要来自其他省份，尤其是来自中西部省份，所以限于本地进城农民市民化的重庆模式在这些地区难以复制或借鉴。
制定和实施土地换身份模式的还要其他一些城市。如南京市提出通过三个置换实现三个转变，即以土地承包置换城镇社区保障、以分散的农村宅基地和农民住房置换城镇产权住房，以集体资产所有权置换股份合作社股权，转变农业生产方式、农民生活方式和农民身份等。但是这些城市的政策方案，较多地集中于将农民的土地换为身份，至于这些农民的就业如何解决，相关社会保障经费如何筹措等配套措施尚不够完善。
第三种模式，是进城农民工权利与义务对等的模式。十六届三中全会《决定》提出了进城农民工应“依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务”的重要原则，基于这样一条重要原则，进城农民工作为纳税人（和社会保险缴费人）的权利义务自然应该对等。农民进城并享受城市的公共服务和社会保障的直接理由，是他们在城市就业并缴费相关税费；他们享受城市的公共服务和社会保障不是城市对他们的施舍，而是他们应有的权利。农民工缴纳的税费包括他们所在企业缴纳的流通税（增值税和营业税），以及他们个人缴纳的所得税；以及他们缴纳的社会保障费等。他们在城市立足和扎根后，他们可以按照自愿的原则，通过公平交换的市场机制，退出他们在农村的承包地和宅基地使用权。
为了推动这一模式的实施，应考虑采取下列政策措施：
第一，推行城市公共服务的一体化，要求进城农民工的“纳税地”地方政府负责向纳税人和他们的家属提供公平的公共服务，以及向他们提供在非义务教育领域的公平竞争机会，加大对义务教育和基本卫生保健的财政投入强度。
一个疑虑是关于向农民工提供公共服务和社会保险的成本问题。实际上我国的人口学变化和经济高速增长，对于城市地方政府向农民工提供公共服务创造了非常有利的条件。对于如上海那样的大城市来说，中心城区公共财政的人均财力较强，但是非户籍常住人口的数量和占常住人口的比例均较低；郊区的财力较弱，但是却是农民工和其他非户籍常住人口集中居住的地区，从而相应地需要提供更多的公共服务。所以这里的问题不是财政的总量不足的问题，而是如何在全市范围内有效配置公共服务资源的问题。为此，需要对市区的公共服务资源进行适当统筹，设计在城市内部的（市、区）政府间财政转移支付机制。
此外，应放宽对高等教育社会力量办学和对三级医院的准入限制，动员社会力量来满足公众对高等教育和三级医疗的需要。
第二，进一步改革我国的社会保障体制，改革目前按不同地区和不同人群分割的“板快化”或“碎片化”的社会保障体制，在基本层面建立覆盖全体非农业劳动者进而覆盖全体国民的社会保障（包括社会养老保障和社会医疗保障等），逐步实现缴费水平较低的全国统筹，在此基础上，实行多层次（多支柱）的社会保障体制，满足不同人群的需要。这不仅是实现社会公平与和谐的需要，也是缓解城镇社会保障体制财务危机和提高劳动力市场效率的需要。目前不少城市的城镇职工基本养老保险陷入入不敷出的财务困境。造成这种情况的原因固然很多，但是其中的一个重要原因是参保职工的年龄老化，导致退休人员相对于缴费职工的比率（赡养率）持续不断升高。目前农民工的年龄普遍较轻，他们加入城镇基本养老保险可以有效地降低参保人的赡养率，大大改善保险基金的财务状况。当然基本养老保险的强制缴费率不宜过高，过高的缴费率门槛可能将大多数农民工排队在保险覆盖范围以外。
第三，应该重新设计城市化进程中农业用地转化为城市用地的收益的分配制度，让失地农民获得更加公平和充分的土地补偿。
让进城农民工享受平等的公共服务和社会保障一个普遍的担忧，是相应的成本如何分担的问题。例如，《中国发展报告2010》就认为，我国当前农民工市民化的平均成本在10万元左右，未来每年为解决2000万农民工市民化需要投入2万亿资金，需要由中央政府与地方政府和市场来共同分担。我认为，这种说法是值得商榷的。
首先，我国农民工在城市就业，并以不同方式向城市地方政府缴纳税费（包括法人税如法人营业税、增值税，其中均包含劳动的贡献；个人税如个人所得税和个体经营的营业税）。此外，部分外来人员的投资也对城市税收作出了贡献，他们还可对社会养老保险和社会医疗保险基金缴费。最后，他们在城市制造业、建筑业从事脏累险的工作和降低劳动力成本、吸引外来投资方面，以及在城市的传统服务业如餐饮、保洁、家政、老年护理等领域满足居民需要方面都发挥了重要的作用。
其次，向这些非户籍常住人口公平服务的边际成本可能并不高。由于城市户籍人口生育率的长期持续下降，向非户籍常住人口提供公用服务还可以避免城市的教育和医疗卫生部门因为户籍人口增长缓慢甚至停滞而带来的萎缩。
我认为，权利与义务对等模式更加有利于科学发展和社会和谐，更加符合完善社会主义市场经济体制的要求，对于地方政府来说，也可直接避免卷入农民城市化进程的微观运作和过多地卷入相应风险。
目前的成都户籍制度改革比较接近这一模式，成都提出的“产权赋能，农民自主”的统一城乡户籍，实现城乡双向自由迁移的原则，确实有许多值得其他城市学习借鉴之处。但是成都户籍改革的地域范围仍限于本市，而成都作为省会城市，它的许多进城农民工可能来自成都市以外的地区，甚至来自其他省份，就这一点来说，成都户改还不能解决来自成都市以外地区的农民的城市化问题。所以我建议成都再扩展一步，就把城市化扩展到市域范围以外。这样就需要采取权利与义务对等的原则。
关键要解决几件事：一是公共服务；二是社会保险，特别是养老保险、社会医疗保险，和城里人一样加入，一样纳税；三是公平的就业机会。包括对他们就业的信息和培训，培训应该主要由企业来做。这三条解决好，不会对城里构成财政负担。低保救助，我们可以设一个时间门槛，在重庆工作10年以后或者20年以后可以享受，给他一个时间。对农民工住房的问题，大家以为经济住房、公租房好象马上可覆盖到农民工，我个人不这么乐观。可以把城市郊区的小产权房向农民工出租，把这种出租合法化。不要随意驱赶进城农民工和他们的家属。
我对重庆的了解不多，这是我个人的一些思考，肯定有很多不对的地方，请大家批评指正，谢谢！
来源：作者在重庆工商大学“新形势下长江上游地区经济发展论坛”上的演讲 2010.12.11
