云南省普洱县编号为0001的独生子女证。
1980年9月25日，中共中央发出《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》（下简称《公开信》）。信中阐述了提倡一对夫妇只生育一个孩子的必要性。自此，举国上下，不分城乡，将“一对夫妇只生育一个孩子”的政策推向高潮。
《公开信》曾提出，30年后，当人口增长问题有所缓和，就可以采取不同的人口政策。如今30年期限已到，如同30年前一样，这项国策在热议声中，再次被推向了风口浪尖。而当年这项国策出台的始末，也再次为人们所瞩目。
中央为何以《公开信》的形式，而不是中央红头文件的形式来发布生育政策
“当时北京市宣武区的几十个育龄妇女联名发出‘一对夫妇只生一个孩子’的倡议，后来听北京市委的人说，这个倡议其实从天津开始，天津说是从上海开始。其实当时中央也没底，觉得‘只生一个’是一件不可实现的事情。后来听到这些群众呼声，才豁然开朗。 ”当时正在国务院计划生育领导小组参与工作的张敏才介绍。
据中国社会科学院人口所前所长田雪原的《中国人口政策六十年》一书记载，1979年3月，山东省烟台地区荣成县农民鞠洪洋、鞠荣芬等136对夫妇发出 《为革命只生一个孩子》的倡议书。天津医学院44位职员也发出同样倡议。
而事实上，早在1978年年底，中共四川省什邡县委根据中央精神，已经制订出鼓励一对夫妇只生一个孩子的措施，国务院计划生育领导小组用简报的形式，向全国各省做了介绍，被记载在什邡县《六十年大事记》里。这意味着，1978年中央已经萌生了“只生一个”的想法，群众的倡议或许只是中央将要推行“一胎”政策的一个先行策略。
“这个时候主要是为‘只生一个’做宣传舆论上的准备。”时任国务院计划生育委员会专家咨询组成员的马瀛通说。
据张敏才介绍，为论证“一对夫妇只生育一个孩子”的可行性，在《公开信》发表前，中共中央办公厅举行了多次座谈会。在其中一次人口座谈会上，时任七机部二院副院长的宋健语惊四座，提出若再不控制人口，以后大陆上都没有立足之地了，只能站到水里去。随后,《北京晚报》对宋健在座谈会的言论作了专门报道，并配发漫画。
在这之前，宋健等人在《光明日报》发表以控制论对我国未来一百年人口发展趋势进行测算的结果：“为使我国人口将来不再有大幅度增长，应该在今后30～40年内大力提倡每对夫妇生育一个孩子。 ”在“一胎制”的方案仍进行主义之争时，此文无疑为“一胎制”提供了现实的科学依据，受到相关部门重视。
在这次会议上，宋健再次成为焦点，时任中共中央秘书长的胡耀邦点名宋健起草《公开信》。
参加《公开信》起草工作的，一共有8个人。初稿由宋健撰写，后由张敏才、王连城执笔，胡乔木等人又做修改，最后提交书记处讨论定稿。
1980年9月25日，《公开信》发表，1982年计划生育被中共十二大确定为基本国策，同年写入《中华人民共和国宪法》。此后，全国各地，不分城乡开始实施“一对夫妇只生一个”的紧缩计划生育政策，对于超生家庭给予严厉的行政或经济处罚，成为一场波及中国大部分家庭、影响千万人命运的“生育革命”。
中央为何以《公开信》的形式，而不是中央红头文件的形式来发布政策，张敏才认为跟当时阻力太大有关。 “《公开信》是对党团员的号召，将党团员放在主宾席上，让他们发挥领导带头作用，做群众的工作。这是解放后政府第一次使用这种形式发布政策。这也是胡耀邦同志的创举。 ”
“最好一个、最多两个”是如何变成“只生一个”的
1970年代，中国实行“晚、少、稀”的人口政策。 “晚”是男25周岁以后、女23岁以后结婚，女24周岁后生育；“稀”指生育间隔为3年以上；“少”是指一对夫妇生育不超过两个孩子。 1978年，中央又提出“最好一个、最多两个”的人口政策。
此时的计划生育政策主要靠舆论宣传和群众自觉来实行。在节制生育方面政府尽可能提供方便。 1972年10月，毛泽东在一次谈话中称：避孕药和避孕工具不要钱还不行，还要送货上门，不然，不好意思去拿。
“一对夫妇只生一个孩子”从何时起取代了“最好一个、最多两个”的政策？30年来一直致力于人口研究的上海社科院经济研究院教授梁中堂看来，使事情发生改变的，是1979年1月在北京召开的全国计划生育办公室主任会议。
在这次会议上，时任国务院副总理、国务院计划生育领导小组组长陈慕华说：“全国要制订一个政策，首先要各省、市自己搞试行。 ”
从这一年的9月1日开始，上海市开始实施独生子女政策，并发放《独生子女证》，凭证享受奖励待遇。据《中国人口与计划生育大事要览》记载，1978～1979年间，河北、辽宁、上海、北京、天津、江苏、吉林、山西等省、市先后作出有关计划生育的规定中，都有提倡一对夫妇只生育一个孩子的要求或规定。
与此同时，中共领导人李先念、陈云、华国锋、邓小平相继在公开场合提倡“只生一个”。
1979年6月1日，陈云在一次谈话时说，要“制定法令，明确规定只准生一个”，“先念同志对我说，实行‘最好一个，最多两个’。我说再强硬些，明确规定‘只准一个’。准备被人家骂断子绝孙。不这样，将来不得了。 ”
10月15日，邓小平会见外宾时指出，我们正在把计划生育、降低人口增长率作为一个战略任务。我们提倡一对夫妇只生一个孩子。凡是保证只生一个孩子的，我们给予物质奖励。
在中共中央领导人的思想已经达成高度统一的情形下，这一年的12月15～20日，陈慕华在全国计划生育办公室主任会议上指出：“过去我们说 ‘最好一个，最多两个’，现在提出来‘最好一个’，后面那个‘最多两个’没有了。 ”
“一胎制”的轨迹渐渐明晰。
“把经济搞上去，把人口降下来”是如何实行的
1978年，经历“文革”十年的中国经济面临巨大困难。据统计，当时全国有2.5亿绝对贫困人口，而当年中国GDP在世界排名第15位，但人均GDP排世界倒数第2位，人口问题被当作制约中国经济发展的重要原因。
李先念在一次关于当前经济问题的报告中指出：“物质生产虽然有了比较大的增长，但按人口平均的占有量来说并没有提高，极大地影响了国家的积累，影响了建设的速度，影响了人民物质和文化生活的改善。这是一个严重的教训。 ”
“当时中央提了个口号‘把经济搞上去，把人口降下来’，有很强的改变国家命运的决心。当时还有人提出，长痛不如短痛，做个手术，短痛一下就好。 ”张敏才说，“座谈会的时候，有一个香港学者还提出 ‘无婴年’，就是在一年的时间里，号召大家都不生孩子。 ”
在张敏才看来，改革开放之后的中国正处在一个意气风发的时代，难免在某些方面会有些急躁的情绪，但是他仍然认为独生子女政策“始于忧患，行于艰难，成于统筹，福泽后代，惠及全球”。
当时，中央对于人口下降的急迫心情传达到地方，地方为了提前完成中央的指标，在执行深度上有过之而无不及。
梁中堂研究发现，自中央1978年“最好一个、最多两个”的69号文件发出之后，一些地方纷纷制定了“一胎制”的地方政策。比如广东立刻制定了30条地方政策规定，天津制定了8条，提出限制和处罚生育二胎及二胎以上子女的家庭。
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