《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，在区域发展战略部分是这样表述的——坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，给予特殊政策支持，发挥资源优势和生态安全屏障作用，加强基础设施建设和生态环境保护，大力发展科技教育，支持特色优势产业发展。加大支持西藏、新疆和其他民族地区发展力度，扶持人口较少民族发展……实行地区互助政策，开展多种形式对口支援。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度……加快沿边地区开发开放，加强国际通道、边境城市和口岸建设，深入实施兴边富民行动。
中央的建议公布后不久，笔者选择云南德宏傣族景颇族自治州为案例专项考察 “加快沿边地区开发开放”的问题，收获很大。云南也是上海对口支援省份，本文根据第一手调研资料写成，供读者参考。
与印度洋经济圈相联系的地缘优势
德宏傣族景颇族自治州是全国30个、云南省8个少数民族自治州之一，辖芒、瑞丽两市和梁河、盈江、陇川三县，国土面积11526平方公里。德宏山川秀丽，气候宜人，资源丰富，鲜花盛开；是镶嵌在祖国西南、云南西部边陲的一颗璀璨的明珠，也是一个神奇、富饶、美丽的地方，并具有以下显著特征：
一是民族文化资源丰富多样。德宏是一个多民族聚居的地区，总人口119.4万人，州内居住着傣族、景颇族、阿昌族、德昂族、傈僳族五个世居少数民族。其中，阿昌族、德昂族是全国人口较少民族，少数民族人口占49.7%，信仰宗教人口占42%，州内五大宗教俱全。各民族纯朴善良，相融相通，和睦相处，共同繁荣发展，是民族团结的大家园。德宏民族文化多样多元、和谐相融，底蕴深厚、丰富多彩，是汉文化与少数民族文化、西方文化与少数民族文化融合的地区，呈现出民族文化的多样性，是民族文化的大观园。傣族的泼水节、景颇族的目瑙纵歌节、中缅胞波狂欢节已成为传承民族文化、增进民族团结、促进中缅友谊、推动经济发展、促进边疆和谐稳定的重要文化交流平台。
二是绿色生物资源丰富多样。德宏州位于东经97°31′～98°43′、北纬23°50′～25°20′之间，属典型的南亚热带季风气候，州内平均海拔800—1300米，年均气温18.4℃—20.3℃，年降雨量1436—1709毫米，年日照时间2281—2453小时，森林覆盖率67.1%，冬无严寒、夏无酷暑，花开四季、果结终年，自然生态优势明显。得天独厚的光、热、水、土造就德宏万物生长，物种资源丰富多样，素有 “植物王国”、“物种基因库”之美称，是发展生物特色产业、走低碳经济之路最具优势的地方之一。
三是地理区位独具优势。德宏州与缅甸接壤，国境线长达503.8公里，全州5个县市中有4个处在边境线上。历史上，德宏就是南方古丝绸之路的要塞，是滇缅公路、史迪威公路、中印输油管道三大通道的出入口。是中国经济区、东南亚经济区、南亚经济区的交汇点，是中国陆地连接东南亚、南亚，走向印度洋的最佳接合部和最便捷的通道，是中国向西南开放桥头堡的黄金口岸和云南对外开放的前沿。
全国边贸看云南、云南边贸看德宏的先发效应
德宏在上世纪80年代初率先实施全境开放为边境贸易区，成为我国沿边开放战略的最早发端地之一，一度产生了“全国边贸看云南、云南边贸看德宏”的鲜明效应，从而在1992年国家一次性批准德宏设立瑞丽、畹町两个国家级边境经济合作区，占全国14个边境经济合作区的14.3%、云南边境经济合作区的三分之二。二十一世纪开始，德宏在中央的关心下，先后成功实施 “境内关外”管理模式、对外贸易出口商品人民币结算退税试点 （边境贸易）等全国性突破性政策措施试验。面对2008年以来的国际金融危机冲击，2009年德宏对外贸易降幅仍然远远低于云南省乃至全国对外贸易降幅，而且在2010年开局至今一直保持50%以上的增幅。
这里需要关注的重要邻邦是缅甸，缅甸是我国陆地连接东南亚、南亚，走向印度洋的必经咽喉之地，在建设中国向西南开放桥头堡中具有特殊重要的意义。德宏与缅甸山水相连，是中缅合作的核心区。长期以来，中缅政治关系、传统友好关系的传承和发展势头引人注目，而经济合作关系一度处于从属位置，但是，进入二十一世纪以来，中缅国家领导人频繁互访，边境贸易、边境经济、经济合作等成为高层领导关注、关心、研讨以及达成共识的重要内容，使我国一跃成为缅甸第二贸易伙伴国、第四大投资国，中缅传统互信合作关系进入跨世纪的历史性新阶段。特别是2010年习近平副主席访缅之后， 6月份温总理访缅，两国正式确定把中缅油气管道、境外经济合作区 （设立于缅甸皎漂）、边境地区基础设施互连互通、中缅陆水联运大通道等内容作为最近几年双边经济技术合作的重点领域，一大批央企与缅甸有关部委成功达成一系列具体合作项目。可以预见，中国将成为缅甸第一大贸易投资国。尤其重要的是，两国高层确定的重大经济技术合作项目大都以德宏州为链接点。显然，历史已经把德宏推到了沿边开放的最前沿。
在通道建设方面，德宏是320国道、国家高速公路网杭州—瑞丽高速公路、中缅铁路公路通道、中缅油气管道、中缅陆水联运大通道的出入境枢纽，也是拟议中泛亚铁路西线及第三亚欧大陆桥的出入境交汇区。目前，德宏州已拥有瑞丽、畹町两个国家一类口岸，章凤、盈江两个国家二类口岸，州内有9条公路、 28个渡口、 64条通道、 1条国际通讯光缆、 9条输电线路联通缅甸。主要跨境公路有三条：即畹町、瑞丽口岸到曼德勒的滇缅公路，陇川章凤口岸到八莫进入伊洛瓦底江的中缅陆水联运大通道，盈江那邦口岸到密支那及八莫的公路。优越的地理、气候条件，使得全州出入境口岸通道可以全天候利用。通道建设早，基础好，现已初步形成了连接国内，通向东南亚、南亚的交通网络和沿边口岸群。
在开放互动方面，中缅双方在德宏—木姐区域成功务实地展开了一系列沿边开发开放试验，成功参与了两国签署的30余份协议协定的实施，双方地方政府间建立了涵盖基础设施、经济贸易、科教文卫、抢险救援、禁毒、司法等领域的合作机制，取得了明显成效。双方先后开放了三对国家级口岸、一对指定通道 （盈江那邦—缅甸拉咱）。中方设立了畹町、瑞丽两个边境开放城市，批设了瑞丽边境经济合作区、畹町边境经济合作区、姐告边境贸易区、畹町经济开发区，探索出了边民互市—边境贸易—边境经济技术合作—境内关外渐次推进、创新发展的沿边开放模式。缅甸也十分重视与德宏相对应的缅甸木姐地区的开发开放， 1998年即把木姐、九谷的海关等口岸贸易管理部门后撤到距离边境线14公里的105码地区，并对105码地区进行大规模投资开发建设，完成了集仓储、展示、销售、查验、监管为一体的第一期工程； 2004年把木姐口岸升格为一类口岸，实施与仰光口岸同等的对外贸易审批管理权限，并设立由缅甸贸易部直管、面积达300平方公里的木姐特殊经济贸易区，使木姐特殊经济贸易区成为全缅最开放、最发达、最安全的边境区域。同时，德宏与木姐地区已连续10年成功举办了中缅边境经济贸易商品交易会和中缅胞波狂欢节，规模逐年扩大，内容不断丰富，影响日益提升，已经发展成为以促进双边贸易和双向投资为目的，并向多边合作发展的国际区域性盛会。 1985—2008年间，德宏对缅贸易年均增幅超过20%。 2009年在全球金融危机影响下，全州对缅贸易仍然实现正增长。目前，德宏州对缅贸易已分别占中缅贸易的四分之一、滇缅贸易的五分之三，是中缅两国开发开放合作成效最明显的区域之一。
桥头堡与黄金口岸的建设内涵
上述的这些优势和已有基础，自然得到了国家职能部门的高度关注。于是近年来，把云南建设成为中国向西南开放和同步实现兴边富民格局的重要桥头堡，开始成为国家一项重大战略。如果说云南是桥头堡，那么，德宏就是这个桥头堡的黄金口岸，瑞丽则是黄金口岸国际陆港。而第一时间与国家战略互动，也可称作是德宏千载难逢的跨越式发展机遇，意义重大而深远。按照中央和云南省委、省政府的部署，德宏州及时成立了以州委书记为组长、州长为副组长的桥头堡黄金口岸建设领导小组暨瑞丽重点开发开放试验区建设领导小组及办公室，积极配合中央有关部门开展了一系列调查研究。特别是今年7月12日至20日，由国家发改委牵头，全国人大办公厅和国家46个部委、 160多人组成的国家部委桥头堡联合调研组，围绕制定支持云南建设我国向西南开放桥头堡的指导意见，对德宏推进桥头堡黄金口岸建设和瑞丽重点开发开放试验区建设提出了实质性的意见建议，也提出了桥头堡黄金口岸建设的基本思路。
而所谓黄金口岸，实际上就是一个区域概念，即口岸经济区。其总体构想是：把德宏全州作为桥头堡建设先行先试区，重点突出瑞丽开发开放试验区，并向中缅瑞丽—木姐跨境经济合作区转变。重点建设 “一个通道枢纽，一个试验区，一个跨境合作区，三个产业基地，三个服务平台，三个交流窗口”。一个通道枢纽：桥头堡内联外通的重要交通枢纽。一个试验区：瑞丽国家重点开发开放试验区。一个跨境合作区：中缅瑞丽—木姐跨境经济合作区。三个产业基地：黄金口岸经济区生物特色产业基地、进出口加工基地、物流仓储基地。三个服务平台：桥头堡前端的金融服务平台、信息服务平台、文化交流平台。三个交流窗口：桥头堡通往东南亚和南亚的经济窗口、文化窗口、友谊窗口。
当然，桥头堡黄金口岸的建设，长远角度必须坚持政府推动、市场导向、政策支持、重点突破、产业支撑、互利共赢、科学发展原则，以开放带动改革，以改革促进开放，不断提升立足滇缅、拓展南亚、融入东盟、辐射印度洋西岸的沿边开放质量和水平，构建全方位、多层次、宽领域的开放发展新格局。只有这样，才能把自身建设成为联通内外、经济活跃、文化繁荣、生态良好、兴边富民的桥头堡。而笔者从 “十二五”建设周期来看，要落实国家战略、加快推进桥头堡黄金口岸的建设，以下三点是值得高度重视的：
首先，内联外通的交通基础设施、重点边境城镇基础设施、边境民生工程和边境管理设施等建设项目，应该列入国家“十二五”西部大开发建设专项规划，优先安排投资、建设。尤其是中国—东盟投资合作基金、中国—东盟专项贷款资金和国家其他援外资金，对出入境的中缅重大跨境交通基础设施项目应给予倾斜。其次，基于桥头堡黄金口岸的发展优势，国家职能部门、中央企业和东部地区应加大对口援助力度，共建口岸承接产业转移基地，加快试验区产业发展。第三，国家政策性银行应加大对试验区开发建设的金融扶持。如准予筹建 “试验区开发开放建设基金”，发行基础设施建设企业债券；适当放宽在试验区设立地方性股份制商业银行的市场准入条件；允许境外投资者以人民币投资在试验区设立外资企业；支持试验区开展人民币与缅币兑换特许业务等方面的试点；鼓励国内出口信用保险机构在试验区设立分支机构，提供出口信用保险，等等。笔者相信，这些措施的实施，将有助于加快沿边地区的开发开放，有助于加强国际通道、边境城市和口岸建设，为深入实施兴边富民行动提供更好的经验和范例。
（作者为上海社会科学院 《上海民生发展报告》主编）
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