中央十二五规划建议明确提出：要完善保障和改善民生的制度安排，把促进就业放在经济社会发展优先位置，加快发展各项社会事业，推进公共服务均等化，加大收入分配调节力度，坚定不移地走共同富裕道路，使发展成果惠及全体人民。日前，中小城市经济发展委员会和中国中小城市科学发展评价体系研究课题组共同发布的 《中小城市绿皮书》也建议加快户籍制度改革，推动外来人口快速融入城市，共享改革发展成果。绿皮书的建议对于加快中小城市户籍制度改革，推进外来人口融入城市，实现发展成果共享，具有较强的针对性。
2亿“准城市人口”融入难题引起关注
有许多“外来人”在城市工作、生活，却没有享受到市民均等的公共服务。上海社科院常务副院长左学金将这个群体称为“准城市人口”，他估计人数在两亿以上。他说，以常住人口计算，当前我国的城镇化率是46.6%，而我国城镇户口占总人口的比例只有约33%，这意味着有13.6%即1.82亿生活在城镇里的人没有城镇户籍。大量外来务工者来到城市，但并没有享受到与市民同等的待遇。此外，还有多达4000万的失地农民。在城市化进程中，他们的土地被征用，一般就地转化为城镇户口，并没有真正融入城市生活。
外来人口生存现状不容乐观
外来人口在工作环境、福利待遇、居住条件、学习培训和子女入学等方面与城市居民存在严重不公平，城市公共空间，包括社区休闲点、公共图书馆、社区卫生服务机构、免费公共体育设施等较少看到外来人口的影子。
外来人口的现状尤其令学者们感到忧虑。中国社会科学院副院长李扬说，中国的就业人口中，农民工占主导。外来务工者进城后一般就业于低技能、低收入的行业，同时没有组织，谈判能力又极低，所以工资水平低下。这导致在初次收入分配中劳动占比很低。比经济收入更糟的是身份认同问题。农民进城谋生，但又不可能获得所在城市的户口，他们在许多方面不能与所在地居民享有同样待遇，尤其是他们的下一代不能享受平等的教育权。当他们无法接受正规的教育，又在城市中形成了较高的心理需求，不满足于社会地位低下而且报酬极低的体力劳动，另外也没有掌握相应的农业生产技术，无法回到乡土社会，这种矛盾可能会以某种极端的方式表现出来，比如犯罪。
《中小城市绿皮书》主编、中小城市经济发展委员会秘书长杨中川指出，外来人口是城市建设的重要力量，当然也应该是分享城市发展成果的主体之一。将外来人口被排除在城市公共服务之外，不但不利于城市的可持续发展，也不符合以人为本的科学发展观。城市发展成果能否为广大市民分享，直接关系到能否最大限度地激发社会各阶层、各群体、各组织的创造活力，化解各类矛盾和问题，维护社会稳定。
关注外来人口，体现的不仅是一座城市的人文精神，也是一座城市在发展进程中无可回避的课题，更是社会能否和谐进步的关键所在。社会是一个相互依存的有机体，每个社会成员之间的公正与平等、信任与合作、宽容与关爱，是这个有机体和谐发展的基本规则。消除歧视，真诚容纳，使外来流动人口融入城市主流社会，推进社会的多元融合，这样才能构建起真正意义上的和谐社会。
绿皮书剖析发展成果分享显失公平的深层次原因
《中小城市绿皮书》认为，当前影响中小城市发展成果公平分享的主要问题集中在以下几个方面：一是居民收入缺乏良性增长机制。居民收入偏低，是多数中小城市发展中面临的普遍问题。二是社会保障体系还不健全。多数中小城市的社会保障体系还不健全，社保覆盖面还比较窄，保障水平还比较低。尤其是保障性住房建设，多数中小城市还处于起步阶段，部分中小城市甚至还没有实质性的动作。三是外来人口缺乏归属感和认同感。外来人口为城市的发展作出了重要贡献，但他们中的多数人生活却很尴尬。中小城市人口压力不大，完全有条件加快解决外来人口的公共服务问题。但除了东部发达地区中小城市中的外来人口，可以以“新昆山人”、“新常熟人”等自居外，多数中小城市的外来人口还缺乏归属感和认同感。
绿皮书为发展成果公平分享支招
促进居民收入稳定增收是实现发展成果公平分享的基础。绿皮书指出，收入是城市居民分享城市发展成果的最直接、最重要形式。居民收入不能随经济发展而稳定增长，分享发展成果就成了一句空话。绿皮书建议通过四大途径促使居民稳定增收。第一，促进就业是推动增收的首要途径。中小城市应高度重视就业工作，完善就业服务体系，积极开展面向新成长劳动力的各类培训；针对“零就业家庭”、“40、50”人员等就业工作中的难点和重点，提供特殊就业服务和公益性岗位援助，并提供社会保险补贴和岗位补贴，帮助其再就业并稳定就业。第二，完善劳动工资制度是推动增收的重要举措。及时调整最低工资标准，引导企业合理进行工资分配；积极推动工资集体谈判制度和集体合同制度，建立工资正常增长机制。针对个别不签订劳动合同、拖欠工资等违法行为，加大监察执法力度，切实维护劳动者的合法权益。第三，鼓励创业是推动增收的又一举措。倡导个人和家庭自主创业，并推出税费减免、小额信贷、社保补贴、岗位补贴等财税、金融政策。第四，通过引导居民理性投资股票、房地产、收藏品，鼓励居民入股参与地方中小型实业等办法，增加居民的财产性收入。
社保体系的不断健全是发展成果公平分享的重要保障。绿皮书指出，建立健全社会保障体系是构建社会主义和谐社会、实现国家长治久安的重要保证。第一，推动社会保障的覆盖面、社会保障标准的区域协调。目前，各地之间社会保障覆盖面和社会保障标准差别很大，中西部地区很多中小城市的职工参保率不到50%，居民的参保率更低。欠发达地区中小城市应当申请中央政府加大转移支付力度，提高社会保障覆盖面和社会保障标准，维护底线公平，将社会保障的区域差异控制在合理范围内，推动协调发展。第二，巩固最低生活保障制度。目前，尽管几乎全国所有城市都实行了最低生活保障制度且实现了“应保尽保”，但“低保”区域差异过大、“低保”标准缺乏良性增长机制仍然饱受诟病。在中小城市，这一问题尤为突出。应建立良性的“低保”标准增长机制，“低保”标准变动应有原则性、制度性规定，并经过严谨、科学的论证程序。第三，积极推动政策性保障住房建设。中小城市应尽快制定保障性住房建设规划，明确保障性住房建设的模式和建设用地供应，并依据国家相关政策实施用地划拨或限价转让；为保障性住房开发建设提供金融、税收等优惠；尽快启动的城市和工矿棚户区改造。
加快推动外来人口融入城市是发展成果公平分享的重要手段。绿皮书认为，应通过以下两大举措来加快推动外来人口融入城市。第一，改革户籍制度，扩大公共服务覆盖面。条件具备的中小城市，可以一步到位，为满足一定条件的外来人口直接办理入户手续。不具备条件的中小城市，可以灵活推行居住证等措施，通过一定的制度设计，经过一定年限后再办理入户手续。但不论是入户还是推行居住证制度，都应该确保外来人口尽快在就业、医疗、社会保障、子女入学等方面与市民一体化。第二，加强引导，科学管理。在加快户籍制度改革和推动公共服务一体化的同时，对外来人口加强引导、科学管理，是加快其融入城市生活必要的环节。中小城市可以学习发达地区经验，在外来人员相对集中的村居（社区、企业），通过建立外来人员党团、社会志愿者队伍、计生协会等组织，开展丰富多彩的社区活动，使其更多地参与城市生活；基层民主决策中要发挥新居民党员、骨干的作用，增加新居民代表在各级党代会、人大、政协会议和工会中的比例，使新居民既有一定的发言权，又有一定的表决权，取得相应的社会地位、权利义务和社会资源，从而稳定地生活、就业于城市，融入城市主流社会。
法学家建议用法治手段推动发展成果的公平分享
中国法学会经济法研究会顾问、著名法学家李昌麒指出，发展成果的分享是利益的分配和再分配的过程，它涉及到每个人的生存权与发展权。由于法律所具有的稳定性、普遍性和统一性，它在解决社会各类矛盾和冲突中有着较之经济手段和行政手段不可替代的优势，因此用法治手段促进和保障发展成果的公平分享是明智的和必然的选择。只有这样，才能改变在分配中容易出现的随意性，使发展成果分配规范化、法治化，使分享机制的建立不会因领导人的变动而改变。法治作为社会的制度性力量，为发展成果公平分享机制的设计提供稳定、强制的保障。法治作为社会利益的调节器，在社会动态发展中，能够有效解决社会利益之间的冲突和矛盾，保证社会公平正义价值的实现。由此，在法律的框架内，建立发展成果分享机制，是实现科学发展、促进社会和谐的有效途径之一。
昆山实践为发展成果公平分享提供样板
“农村人口进了城，尤其要保证他们拥有与城市人口均等的发展机会和教育机会。”诺贝尔经济学奖得主、美国普林斯顿大学教授埃里克?马金斯说，这一点，只能依靠政府来完成。
昆山“富民优先”战略让群众共享发展成果。江苏昆山，全国百强县之首。提起小康，当地人最为骄傲的，不是一年近千亿元的GDP、而是“富民的指标上去了，老百姓尤其是农民的口袋鼓起来了”。
发展首先为富民，评价最终在群众。昆山市委、市政府提出“富民优先”战略，把富民作为发展的第一导向，完善群众持续增收机制，提升共同富裕水平。最新统计表明，昆山全市城镇居民年人均可支配收入27609元，增长11.3%；农民年人均纯收入15726元，增长12.4%。农民收入增幅连续多年高于城镇居民，城乡居民收入差距继续缩小至1.76∶1。
昆山市委书记张国华说：“老百姓认不认可小康，就看富裕程度。而看富裕程度，不仅要盯着平均数，更重要的是看达到平均数的人数，不能以平均数代替大多数，要让大多数达到平均数。只有努力增加中等收入者比重，不断提升全面小康的惠及面与认可度，才能真正实现发展成果由群众共享。
昆山市在2010年被中国中小城市科学发展评价体系研究课题组和中小城市经济发展委员会授予全国首批十大中国中小城市科学发展调研基地城市，其创新发展、协调发展、和谐发展的成功实践被《中小城市绿皮书》收录，成为全国中小城市学习的样板。
《中小城市绿皮书》主编、中小城市经济发展委员会常务副主任兼秘书长杨中川对记者说：1993年，中国社科院研究员、中小城市经济发展委员会主任刘维新带领专家团队踏进了昆山，对昆山进行了为期18个月的实地调查，对昆山的城市化经验做了全面系统的理论总结，1995年正式出版了我国第一部有关城市走可持续发展道路的专著，在这本专著中首次提出了城乡一体化的“三位一体”理论。昆山“三位一体”解决了当时昆山乡镇企业过于分散和农民“离土不离乡”的问题。这种模式改造了昆山的产业结构，产业集中度提高，土地利用效率额增加，通过推动小城镇发展，使“离土不离乡”的农民真正变成了城市居民。“昆山模式总结出来之后，被中央高层充分肯定，认为昆山从可持续角度，较大程度地做到了人口、资源、环境协调发展，而且也没有以损害农业为代价。”之后，中西部地区不少城市就借鉴了昆山“三位一体”的理论创新发展本地区的经济和城市化。2004年随着科学发展观的深入贯彻，中小城市和县域经济发展普遍面临转型问题，如何转，怎样转，大家没有清晰的思路。为此，我们把第一届中国中小城市科学发展高峰论坛放在了昆山，一方面学习昆山经验，另一方面邀请全国各区域典型县市共同探讨中小城市和县域科学发展大计。截至目前，中小城市科学发展论坛已经举行七届了，七年以来我们始终在跟踪、调研、总结昆山好的发展经验和模式并通过中小城市论坛进行推广，以期给全国的中小城市提供借鉴。我们认为昆山是全面发展、科学发展、和谐发展、可持续发展的典范。
《中小城市绿皮书》指出：昆山坚持从城乡发展和产业布局规划入手，以自费开发区为起点，全面推进基础设施、资源配置、公共服务、就业社保、生态建设一体化进程，让改革开放的成果惠及全体人民的做法值得全国中小城市认真学习和借鉴。
（一）推进城乡发展和产业布局规划一体化：昆山市围绕落实全覆盖规划、片区发展和大区域联动发展“
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