城市化是全球发展的趋势，这个问题大家都已经说了很多遍，现在全球一半的人口生活在城市里。1990年中国第四次人口普查发现有26.2%的人口生活在城市，到2009年年末有46.6%的人口生活在城市，城市人口的规模达到6.2亿。这里包括在城市生活半年以上、来自农村的居民。
中国城市化水平如果按照过去20年来看，大概每年增长1个百分点。根据最近在北京发布的 《中国人类发展报告》，中国未来20年还会有4亿人口从农村转移到城市，这也是一个趋势。
讲到城乡均衡发展，我们不能理解为城乡空间的均衡发展。有的人认为城乡均衡发展就是城市是田园化的、低密度的，农村是工业化的、烟囱冒烟的。显然这样空间形态的均衡发展不是我们追求的，如果这样做的话，会造成资源利用效率低下，甚至造成生态环境的破坏。
追求城乡均衡发展的政策重点是要让城乡居民享有同等的发展机会，尤其是接受义务教育、公共卫生和基本医疗服务，以及通过劳动力的自由流动来寻求就业创业的机会，在工资收入、劳动保护、社会保障以及金融服务等方面都享受公平待遇。
中国有一个说法叫作“市民的待遇”或者“市民化”。但是中国到目前为止确实存在一个问题，即有大量的农村劳动力进入城市，他们在统计上已经成为城市的常住人口，但是在公共服务、社会保障、劳动就业等方面不能获得与城市户籍人口同等的待遇，不能成为城市的市民。或者说他们有了空间流动，但是没有社会流动。这个称之为浅度的城市化，这些人没有真正地在城市扎根。农村每年春节的时候会有大量的农民工返回老家过年，造成春运拥挤的问题。
这些农民工也可以称之为 “准城市人口”。这些人口有多少？到2009年末中国大概有13.34亿人，根据国家统计局的统计，46.6%的人口是城镇户籍。这里的城镇户籍是指城镇常住人口，但是真正拥有城镇户籍的人口是33%。两者之间的差距是13.6%，也就是说有大约1.82亿人。在长三角、珠三角农村劳动力留在城市的人口比例高得多。
当然我们说准城市人口还有一个重要的群体就是失地农民。他们在城市化的过程中土地被征用，就转为城镇户口。但是他们也没有真正成为城市人口，他们也居住在农村的社区，他们缺少技能，他们很难在城市获得稳定的就业，大多数人没有城镇居民的社会保障。所以他们成为非常特殊的准城市人口。
把这两部分加起来，我估计中国准城市人口有2亿多， 6.3亿当中大概1/3是准城市人口。我称这个现象是 “浅度的城市化”。要解决这个问题，首先需要地方政府转变观念，积极向进城农民工和他们的家属提供平等的公共服务，在城市规划和建设当中注重创造更多的就业机会，在改革社会保障过程中建设全民共筹、共享的基础平台。
第一，要转变观念。我们常常认为城市向农民工提供公共服务或者社会保障是一种福利，但是我感觉这不是城市对农民工的施舍，农民工作出了劳动贡献，他们对税收和社会保障作出了贡献。农民工社会保障原来一直没有正规保障，现在中央已经要求把农民工的社会保障纳入城镇职工社会保障当中来。不管什么情况，农民工参加社会保障也是基于他们企业或者个人对社会保障的积极缴费，而不是基于城市福利。对于人口高度老龄化的城市，农民工参加社会保障还会降低社会保障的赡养率，有利于可持续发展。
第二，完善政府间财政转移支付的机制。现在农民工在城市的分布倾向于在城市边缘地区或者郊区。但郊区一般是财政收入比较低的地区，教育和卫生基础设施也是相对薄弱。所以中心城区和郊区之间人均财政收入和义务教育经费水平有很大差距，差距可以达到6—7倍，造成为农民工提供公共服务的能力不足。这种情况下，我们应该在城市内部有一个区县之间财政转移支付机制，确保公共服务的均等化。财政转移支付对于保护某些郊区的生态环境，避免对农村土地的过度开发也非常重要。
另外，社会保障缴费不能过高，如果过高的话就把中小企业排除在社会保障体制之外，因为他们缴不起这么高的费用。今后在不同社会保障融合的过程当中要降低社会保障的强制缴费率，发展多层次社会保障。城市建设应该提高土地利用率，增加城市吸纳农民工就业的能力。现在大部分的城市都是低密度开发，非常大的马路，非常大的广场，但是没有形成就业机会，这也是值得我们考虑的。
（作者为上海社会科学院常务副院长、研究员）
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