构建国际静安建设背景下的法治指标体系——上海市静安区国民经济和社会发展“十二五”规划大讨论 法治建设专场纪要
日前，上海市静安区就国民经济和社会发展 “十二五”规划中的法治建设问题举办了一次别开生面的研讨会。中共静安区委副书记、区长张仁良主持会议，区委书记龚德庆作了重要讲话。静安区司法局局长王安在总结区 “十一五”期间治建设的基础上，详尽而全面地阐述了区 “十二五”期间法治建设的总体思路和具体措施。尤其值得一提的是，这次研讨会，区委、区政府邀请了四位专家从政府法治指标体系的构建、行政决策法治化的建设、规范行政执法行为、区域法治建设内涵等不同的角度，结合国际静安建设的具体情况，发表了具有前瞻性、建设性和操作性的意见和观点，帮助与会者拓宽了眼界，启发了思维，为日后静安区落实 “法治指数”提供了理论的资源和实践的佐证。
专家评析
法治纳入经济建设视野
上海法学会理事 黄立群
把法治建设放在经济社会发展的整体框架中作总揽性的构思，是一种理念上的突破。
十四届四中全会提出了市场经济的建设，我认为一个秩序良好的市场经济首先是一个法治国家，法治社会的产物，如果我们没有很好的法治环境，市场经济发展是不可能的，很多南美国家的市场经济会走偏向就和这些国家的法治环境没有很好建立有关系的。我觉得社会主义市场经济体制建设至少包括经济法律制度建设和依法维护市场秩序、维护市场主体合法权益几个层面的任务。
从一个区的角度讲，没有立法任务，着眼点是依法制定相关政策和依法维护市场秩序、维护市场主体的合法权益，保障和促进经济发展。我们建设社会主义市场经济体制，没有前例，西方国家的市场经济走过了几百年的道路，他们也并非没有缺陷，最近的金融危机就是例子。这个在规划我们的路线当中，应该保持清醒的地方，从宏观讲我们面对市场秩序，财产权的分配问题，我们需要在法治原则指导下，通过法律制度建设和完善来解决。比如说从一个区的层面讲，依法规范政府管理，降低交易成本，刚才我已经讲了，如果政府管理规范，经济秩序包括我们市场经济主体的交易活动成本会降低。依法维护市场秩序，促进经济的发展，我们法律赋予政府的管理权我们就应该依法，有很多法定职责不好好执行，问题也非常多，我们下一步要推进政策当中应该注意的。要依法行政就要行政规范。
在现有的条件下，我们作为静安这样一个区能够做什么，特别是商务比较集中的情况下，建立诚信机制，鼓励守法经营。我们一个区能否跨前一步，我们可以进行研究，我不敢说一定可以做，但是可以研究一下。还有提升法律服务的水平，促进企业发展，现代企业要提高法律风险防范的能力，静安作为现代商务比较发达的地区，对法律服务业应该有更高的要求。这也是国际化现代化的一方面。
国际静安的法律解读
上海社会科学院法学研究所研究员 史建三
国际化，我们的目的无非是通过建设国际静安，能够吸收更多的国际投资，能够有更多的人在国际化的环境下，在静安投资、工作、生活，同时提升整个静安在上海的地位甚至在全国的地位。
国际化，最最主要的，首先要有一个安全感，包括投资的安全，包括人生命的安全，健康的安全，这离不开法治环境的。还有一种稳定感、舒适感，便利感。当然我们作为区的层面来讲，不可能有立法权。那么如何在现有的法律框架下，能够建设一个比较好的法治环境，这是每个区能做到的事情。我认为主要的抓手，建立一个法治指标体系，使它可以量化，可以看得见摸得着，这才是法治促进经济建设、促进经济发展的一个抓手。
从这个角度来讲，国际静安法治的规则化的东西，作为一个法治政府如何依法行政，作为区里的市民，不管是公民也好，法人也好，如何有一个比较好的法律意识，这是非常关键的，而这些都是可以通过构建一个法制指标体系来加以量化，从而也可以起到一定的导向作用。这一点，我们在考察余杭那边的法治建设之后，我们的感触是很深刻的。法治指标体系的构建具有非常好的导向作用，比如说涉及到要促进经济发展，我们在设计这个指标体系的时候，如何来考察这个指标体系与经济的关系。比如说静安区法治建设非常重要的特色是律师，不仅人数在总人口的所占的比例已经达到了国际上发达国家的水平，同时在服务的质量上有很大的提升。有些律师通过帮环保局也好，或者是规划等等方面，做一些前期的法律策划，可以有效的促进经济的发展。这些方面，我认为都可以设定相关的指标，使它量化，同时在这样指标的导向下，不断的去改进、完善、提升。
推进公众有序参与
上海交通大学凯原法学院常务副院长、教授 叶必丰
静安区在公众参与方面做了很多工作，积累了丰富的经验。但今后仍需要在以下三方面予以加强：
第一，探索和建立公众参与决策的启动机制。到目前为止的公众参与，基本上属于决策的事中参与机制，即就决策方案听取公众的意见。至于决策的启动，都是政府运用职权的事情。其实，我们也可以把决策的启动权交给公众，即赋予公众的决策启动权。
第二，丰富和完善公众参与的内容。公众参与不完全是政府与公众间的博弈，而且也是政府实现决策的有效途径。公众参与不仅是一项权利，而且也是一项义务。在国外的行政程序立法中，公众就有配合行政机关是行政程序得以顺利进行的义务。也就是说，如果公众因自己的原因是行政程序中断或无法进行，就要承担相应的法律责任。国外很多程序规定了，如果由于公众的原因使行政程序终止了，他要承担费用。又比如，许多国家规定，对环境卫生的治理，公众就有参与义务。
第三，探索和实践公众参与的过滤机制。公众参与有时需要直接的参与，有时却需要间接参与。间接参与的目的是为了保障公众参与的有序性。当前政府比较为难的信访，就是一种直接的公众参与，是政府直接面对公众。这些信访的人一推，我们党和政府立即就零距离和公众对话，我觉得这不对，这就需要增加相应的机制。国外的信访比我们还要多，但为什么他们是有序的？他们依靠议员，议员要竞选的，如果你不为信访的人干活，下一次他们投票不给你了，你当不上议员，然后议员能够沟通掉的就沟通掉了，沟通不掉的再找政府。这就有一个化整为零的机制，使我们的领导不是直接面对信访人员。我们需要探索这样的过滤机制，不能让我们的政府直接面对这样的信访，更不能让领导直接面对这样的信访。我觉得我们是不是可以探索，让这么多的人大代表也有事情可以做，履行他的职责，对选民来说也可以通过这种事情来监督人大代表，是不是代表了自己的意志。我们说人大代表是代表人民当家作主。
克服“信息孤岛”现象
华东政法大学发展规划处处长、教授 邹荣
静安区的信息公开在全市来说做得比较好的。在信息公开这个问题上，怎么来看 《信息公开条例》，对信息公开的认识。现在大家在理解信息公开仅仅把它作为满足老百姓知情权的制度，但仅仅这样去认识一个信息公开是不够全面的。实际上信息公开有一种意识，把行政事务放到阳光下，让大家进行监督。
我们在信息公开化方面，再进一步完善制度的话，有利于老百姓通过信息公开这个途径监督政府依法行政，这方面做得是非常好的。我们在分析了几百件案件之后，我们感觉有几种类型，有一种信息应该就是政府按照 《信息公开条例》的规定，本来应当就主动公开的，如果你主动公开的话，他再来申请没有意义。有一种当然申请以后予以公开的。信息公开里面要克服一个 “信息孤岛”的现象，现在每一个政府有一个网站，你要查阅有关信息的话，你到网站去看，但是有时候要了解一个情况的话，看遍了所有网站，你的问题还不能解决，信息没有形成一种整合，它是孤立的 “孤岛”。
我们区政府能不能在 “十二五”规划当中设计这样一个东西，率先在全市形成一个信息共享系统，由区政府统一设置一个信息公开的平台，来梳理应当公开的信息。这个从技术上完全做得到，只要一点决心，一点思路，把所有政府部门的信息在一个部门统一梳理，统一进行公开，然后作为统一受理信息公开的途径和窗口。至于这个信息能不能公开，涉及到相关部门的时候，由相关部门协调，来统一对外，决不可以在信息公开的问题变成了部门信息割裂。每个部门有一个信息公开的渠道，但这些信息人们还是不知道。我觉得 “十二五”期间，静安如果把这个东西设计好，不仅在全市，在全国都有影响，克服信息 “孤岛”现象，这应该是可以做的一件事情。
（院网摘编）
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