截至2009年,中国的城市化率已经达到46.6%,且以每年一个百分点左右的速度增长,在几年之内城市化率就将过半。但是,在快速城市化的进程中,旧有的二元结构尚未完全打破,城乡之间由于户籍等因素形成的藩篱长久存在,新的二元结构正在凸显——大量城市外来务工者并未融入成为真正的“城市人”,也还没有充分感受到城市化带来的积极成果。
如何破除这双重的二元结构,考验着中国城市化的进程。
两亿“准城市人口”融入难题
有许多人在城市工作、生活,却没有享受到市民应有的均等的公共服务。上海社科院常务副院长左学金将这个群体称为“准城市人口”,他估计人数在两亿以上。他说,以常住人口计算,当前我国的城镇化率是46.6%,而我国城镇户口占总人口的比例只有约33%,这意味着有13.6%即1.82亿生活在城镇里的人没有城镇户籍。大量外来务工者来到城市,但并没有享受到与市民同等的待遇。
此外,还有多达4000万的失地农民。在城市化进程中,他们的土地被征用,一般就地转化为城镇户口,并没有真正融入城镇生活。
外来务工者群体的现状尤其令学者们感到忧虑。中国社会科学院副院长李扬说,中国的就业人口中,农民工占主导。外来务工者进城后一般就业于低技能、低收入的行业,同时没有组织,谈判能力又极低,所以工资水平低下。这导致在初次收入分配中劳动占比很低。
比经济收入更糟的是身份认同问题。农民进城谋生,但又不可能获得所在城市的户口,他们在许多方面不能与所在地居民享有同样待遇,尤其是他们的下一代不能享受平等的教育权。前几年法国出现移民区骚乱后,有识之士就提醒说,中国的“二代移民”同样面临着融入城市社会的难题。当他们无法接受正规的教育,又在城市中形成了较高的心理需求,不满足于社会地位低下而且报酬极低的体力劳动,另外也没有掌握相应的农业生产技术,无法回到乡土社会,这种矛盾可能会以某种极端的方式表现出来,比如犯罪。
在法国2005年移民不满引发的骚乱中,有五千多辆车被烧毁,其他的国家也不乏类似事情。欧盟“城市行动”项目主任彼得·拉姆斯登认为,这应该归咎于长期以来欧洲在移民政策方面的投资不足,移民没有好的养老金,没有好的医疗,住房也过于拥挤。“社会融合的过程不是一帆风顺的。”他说。
他建议中国在就业、住宅、医疗保健等方面提供咨询与服务,确保移民能感觉到自己有权利享受这些服务。
“农村人口进了城,尤其要保证他们拥有与城市人口均等的发展机会和教育机会。”诺贝尔经济学奖得主、美国普林斯顿大学教授埃里克·马金斯说,这一点,只能依靠政府来完成。
以市场化方式突破户籍瓶颈
长久以来,户口清晰地划分着城与乡的边界。清华大学公共管理学院教授崔之元说,城镇户口代表的权利有五项,即就业、住房、教育、医疗和养老,而农村户口代表的权利有三项,即土地承包经营权、宅基地使用权和林权。
“把农村户口的三个权利转换成城市的五个权利,改革非常复杂,争议性也很大。”崔之元说。
尽管目前少数地区由于农村物质条件大幅提高,甚至出现了“非转农”现象,但城镇户口的福利含金量在绝大多数地区居高不下。而越是在城镇户口中附着较多福利内容的地区,公共服务均等化越难推进。
2010年8月以来,重庆开展迄今为止规模最大的户籍改革。计划在第一阶段即今明两年内,将330万农民转化为城市人口。为了鼓励转户农民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房,重庆设计了一些创新性的政策:一是农民在转户后有3年的过渡期,在过渡期内仍享受各项土地收益。二是过渡期结束后的退出也不是剥夺性的,而是有偿退出。
在此之前,重庆还设立了全国首个农村土地交易所,农民通过土交所退宅基地,每亩可以拿到十多万元人民币,并且还可以申请公租房居住。“我觉得,重庆模式是令人兴奋的政策,值得大家关注。”崔之元说。
中国人民银行货币政策委员会委员、清华大学经济学教授李稻葵认为,改革户籍管理制度,全国不可能有统一的模式,但探索的大方向是一致的,即采取市场化方式来突破户籍制度的瓶颈。
他建议,在某些条件成熟的地区,可以借鉴国外的跨国移民的方式,向已经进城的、有工作的农民工或者外地工人先给一个“绿卡”,有长期居住权并享受本地居民待遇,这个绿卡可以发给用人单位,
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