近期，有两件事引人注目。一是国家发改委、中国银监会发文，要求商业银行暂停对个人收取零钞清点费，并对其他同类问题也要一并清理规范；二是刚刚结束的G20财长会议未就在全球范围内征收银行税达成一致意见。
这两件事表面上似乎没什么关系，但深究一下，反映的问题在本质上有相似的地方。银行收费反映的是银行的“权利”，对银行征税则反映的是银行的“义务”，而银行的权利和义务经常是不对等的。这就是为什么在中国老百姓比较“反对”银行收费，而在国际上在本次金融危机之后有很多政府提出要征收银行税、以尽其社会义务所在。
事实上，银行收费和征收银行税的问题反映的不仅仅是银行本身的问题，更多地反映了整个社会对银行这类公共行业监管缺失的困惑。面对银行这样一个具有准公共性的特殊“企业”，存款人有什么权利以及如何保护这些权利？当监管者对公共行业监管缺失时，社会又将如何监督？这都是问题。
存款人的特殊地位与权利困境
首先，存款人不是一般的消费者。当前，几乎在大多数有关银行与存款人问题的讨论中，都“默认”存款人就是银行顾客，是消费者。这其实有一个误区。事实上，存款人（不管是一般的银行存款人，还是银行卡使用者）不是一般的消费者。存款人与银行之间不是所谓的一般消费关系，存款人与银行是处于同等法律地位的合同双方。因为，存款人把资金的使用权暂时让渡给银行，而银行到期时给存款人支付相应的资金使用费。存款人与银行在存款到期之前一直处于合同当事人的一方，双方必须按合同办事，包括存款人提前（定期存款者）和随时提取现金。因此，事实上，存款人不是一般的消费者，而是银行的债权人；就像银行贷款给个人或者企业，谁会认为银行是消费者呢？
虽然从法理上，存款人有着与一般合同方同样的权利。但是，在现实中，特别是存款人与银行之间的权利与义务是很特殊的：第一，存款人是先义务后权利，即一旦存款人与银行存款合同签署，存款人的义务自动生效，而他的权利是在日后行使的。而银行是先权利后义务。这种特殊的权利与义务合同也产生了下面的特殊性。第二，存款人与银行在合同的履行上的权利是不同的。由于存款人最终获得权利往往需要漫长的过程，因此可能出现各种各样的问题，甚至不知道是什么。虽然银行也要“防”存款人，但实际上只有一个问题——提前取款。而这是可以可以“防范”的。显然，在存款人与银行之间的这种特殊的权利与义务背景下，如何保护存款人的特殊权利。就成为维系存款人与银行市场关系的关键。
其次，存款人维权的现实困境。存款人要真正靠自身的力量很难维权。主要原因是：第一，信息不对称。按照合同，存款人可以获得银行部分的收益权（利息），同时也承担了银行可能发生的风险。但存款人既无法完全了解银行的经营状况，也几乎不可能对银行（所有者和经营者）有什么制约。按照经济学的原理，存款人大多数采取“搭便车”态度（注意：这不是存款人的“失责”，而是客观事实）。第二，市场不对称。对于中国的存款人，又有多少选择的余地呢？金融市场不发达，金融工具贫乏，金融投资的机会稀少。银行仍然是中国金融业的“垄断者”。不管国有银行与股份制银行“竞争”“如何激烈”存款人又得到多少的实际利益呢？更有甚者，大量的“存款”是被动的，例如大量的工资卡（包括成千上万的退休者）。当然，这些“卡”的出现不一定是银行的“错”（但银行从中获利是客观存在的），但存款人根本不可能改变这种状况。显然，存款人承担的风险与收益是不相称的。
监督权利职责与监管缺失
鉴于存款人与银行之间的特殊关系，在存款人与银行之间这种特殊的权利与义务背景下，如何保护存款人的特殊权利，就成为维系存款人与银行市场关系的关键。因此，保护处于社会大多数地位的存款人的权利事实上就成为一种公共职责。
一般的公司治理结构包括所有者（股东）、董事会、管理层三个层次，各行其职、相互制约。由于银行的资本杠杆作用非常高，银行所有者，运用资本杠杆作用，拥有风险收益权和决策权，但只承担与自己的资本等额部分（即使按照巴塞尔协议，也只需要8%的资本充足率）的风险。这意味着它的收益和风险并不对称。银行的管理层（经营者）有同样的收益权和决策权，而承担的风险更小。因此，存款人成为银行特殊治理结构是一个组成部分。但是，单一的存款人（包括合力）都无法与上述治理结构中的其他方相抗衡（银行收费就是一例），因此，各国普遍采用的方法是，由金融监管当局来代替存款人行使对银行的监督和制约。这种对银行监管是公共权利和职责。
但在中国，金融监管当局行使外部监督职责存在历史和现实的缺失。主要是：金融监管职责不明，显失市场公平。由于大多数商业银行就是脱胎于金融行政当局，国有企业“作风”显著。金融监管当局为了防止金融风险，不仅大量剥离银行的不良贷款，而且在“平时”很考虑商业银行的利益。这就往往造成金融监管职责不明。金融监管当局的职责是“保证”商业银行的利润，防止所谓的金融风险？还是行使外部监督职责，维护存款者权利和市场公平？此外，监管不力，有悖社会对其赋予的重要职责。往往在银行“要求”与存款人的矛盾闹得“不可开交”、社会沸沸扬扬后，金融监管当局才“有所为”。
很明显，问题可能远远超出了简单的银行收费问题，已经进入了更深的层面。那就是，在金融监管当局监管缺失或不力的时候，社会和市场公平需要社会共同监管。
监督监管者，恢复市场公平
首先，依靠社会的力量共同监督监管者。这既是公共权利的体现，也是全社会的共同职责。事实上，在监管当局存在监管缺失或面临明显困境时，全社会有共同的职责来参与监管，包括对监管者的监管。理论上，媒体、公共知识分子、包括每一个公民都可以行使监管职责。特别是，人民代表可以行使对监管者监督的公共职责。
例如，有全国人大代表对包括银行间服务收费的合法性问题的提案。这表明：一，对公共行业的社会监督的尝试。这不仅仅是人大代表的良知和政治责任感问题，更重要的是从社会监督层面弥补金融监管当局的不足、完善监督机制的应有之举。二。社会直接参与监督不仅是必要的，而且应该是经常的。因为，在有关的法律法规存在不完善、市场仍然极不规范、监管仍然严重不足的情况下，如果社会不能参与监督，那么监管的真空是无法弥补的。事实上，这样的社会对监管者的监督可以扩展到大部分公共行业，实现全社会的监督监管的责任。
其次，处理好完善法律法规与执行好法律法规的关系。立法是相对稳定的，而执法是相对灵活的。完善监管的社会职责很重要的一点是，处理好监管的有效性与被监管者的关系问题。根据中国的情况，需要从两方面考虑。一方面，处理好监管的社会效果。例如，根据目前的相关法律，银行利率是受到“宏观控制的”。但是，在相应的利率“调整”中，存款人的利益到底受到多大的保护呢？从1996年底以来，银行的存款与贷款的利差不断上升，甚至贷款利率提高而存款利率纹丝不动。当然，这样做有综合性的理由，也在现实的“法律框架”内，但社会经济的特殊的一方成为实际的利益受益者，显然不符合“宏观调控”的目的。监管的社会效果也存在质疑。因此，既要不断地完善法律法规，也要在执法中不“走样”。当然，另一方面，监督不是干预经营，尤其是要防止过度干预。银行也应该像其他企业一样有独立的合法的经营要求。中国的银行、尤其是国有银行的特点是受到非合理、合规的干预、包括行政的、“所有者”的干预过多。这既妨碍了银行正常经营，也会引起经营风险。因此，法律法规要明确银行独立经营的合法性，绝不能以监督干预银行经营。
总之，银行作为准公共行业，对它的监督必须从整个社会的公共利益来考虑，同样，对于其他的公共行业或准公共行业，社会的共同监督同样是必需的。
（作者系上海社会科学院研究员）
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