去年年底召开的中央经济工作会议明确提出了要以城市化推动内需，把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。这一思路对我国未来扩大内需和实现可持续经济增长具有重大意义。
但是也许有人会直觉地提出这样一个问题：从1982年第三次人口普查的20%增加2005年百分之一人口抽样调查的43%。在1982-2005年的23年中，提高了23个百分点，平均每年提高一个百分点，城市化进程至少不能算慢。如果按照这个速度发展下去，在2015年以前我国城市人口总量可超过农村人口总量；在2050年以前，我国城市化水平可达到80%或更高。但是为什么我国的内需还是不足呢？
过去有研究认为我国城市化发展滞后或是“低度城市化”（Under-urbanized）。我国的低度城市化可从不同角度去度量。如我国与人均收入水平相当的其他国家的城市化水平的国际比较表明我国的城市化水平偏低，如我国的城市化水平严重滞后于非农化水平，如我国城乡就业结构严重滞后于产业结构等。
从经济学的角度来考察，低度城市化的最直接的证据是城乡收入差距的过于悬殊：我国城乡居民家庭人均收入的比率，已经从1980年代中期的约1.7比1拉大到目前的3.2比1。我国城乡收入差距在世界各国中是最高的，并且这种差距还在不断拉大。根据世界银行的研究，世界各国中城乡收入比鲜有超过1.5的。目前我国的城市收入比超过3，所以中国是一个突出的例外。显然，这样的例外不能用一般的市场化改革来解释。从经济学的角度来看，城乡收入差距过大说明城市人口（劳动力）配置过少而农村人口（劳动力）配置过多，说明农村向城市的迁移存在制度性的障碍。
我本人赞成我国存在低度城市化的问题。但是低度城市化还不足以充分反映我国城市的某些特点。为此，我认为有必要引入“浅度城市化”的概念。“浅度城市化”可定义为我国新增城市人口中，越来越大的部分（主要是农村向城市的迁移者）由于各种制度障碍不能成为“市民”（被看成是“外来常住人口”），他们在城市居住和工作，但在城市只保持最低限度的消费，他们中很多人把配偶和（或）子女留在流出地，使他们成为非常态的和不稳定的城市人口，或可称为“准城市人口”。如果说“低度城市化”所关注的是城市人口占总人口的比例过低的问题，是人口由农村向城市的空间流动问题，那么“浅度城市化”所关注的则是在城市人口中，那些未能“市民化”的人口或“准城市人口”比例过高的问题，是进城农民工的社会流动问题。在“浅度城市化”的情况下提高城市化水平，未必能为扩大内需作出预期的贡献。
当然，在其他发展中国家，我们也常常可以看到，部分农村向城市的迁移是临时性的或季节性的。但是中国特有的户籍制度，以及这种户籍制度背后所隐含的城乡分割的制度安排，却造成了一些中国特有的社会现象。例如，在城市就业的农民，一般并不能改变他们的“农业户籍”身份，所以他们仍然被称为“农民工”。更多的迁移者只身或仅与配偶来到城市，而将未成年的子女留在家乡由祖父母照顾，所以在中国形成了数量庞大的“留守儿童”。又由于大量农民工在春节期间回家与家人团聚庆祝新年，所以形成了中国所特有的“春运潮”。由于近年来我国的城市化主要是由于“准城市人口”的增加所推动的，结果这些“准城市人口”在我国城市人口（劳动力）中所占的百分比越来越大。
通过比较城市人口和非农业人口的差别，我们可以粗略地估计我国城市中“准城市人口”的规模。根据2005年人口抽样调查，我国城市人口占总人口的43%，而非农业户籍人口仅占全部人口的32%。假定所有的非农业人口全部居住在城市里，则这两个数据的差，即相当于13.06亿总人口的11%，约1.43亿人，就是那些在城市居住但却是农业户口的人，占2005年我国城市人口总量的四分之一以上。在长三角和珠三角等农村劳动力的主要流入地，“准城市人口”占城市人口的比例更高。
在上述估计以外，“准城市人口”还包含一个数量可达4000万以上的庞大失地农民群体的至少一部分。在城市化进程中，他们的土地被征用，一般就地转化为城镇户口（非农业户口）。但是通过这种方式转化为城市居民的农民往往并未真正市民化，他们中的许多人实际上仍然被安置居住在农村社区，他们难以在城市获得稳定的正规就业，他们大多数人未能加入城镇职工的各类社会保障，所以他们成为一个特殊的“准城市人口”群体。
浅度城市化对我国扩大内需会产生哪些不利影响呢？首先，由于“准城市人口”所受到的就业、劳动保护和社会保障制度等方面的系统性歧视，使他们成为城市的低收入人群；又由于他们的家属常常还留在流出地，所以他们往往在城市地区只作最低限度的必要消费。他们在城市人口（劳动力）中的绝对数量和相对比重的不断增大，自然不利于扩大国内消费需求。其次，由于城市地方政府一般不向“准城市人口”提供充分的公共服务，所以“准城市人口”的增加还意味着公共服务消费的不足。所以要扩大内需，尤其是扩大国内消费需求，就要在加快城市化步伐的同时，解决好“浅度城市化”的问题。
先让我们来分析一下浅度城市化的原因。我们看到，计划经济时期妨碍农民进城的主要障碍即短缺经济下的配给制度已经不复存在。但是在改革进程中，由于改革的制度设计方面的缺陷，或改革还不够深入等原因，一些原有的制度障碍尚未克服，又增加了一些新的制度障碍，这些新旧障碍的共同作用加重了进城农民工的市民化或社会流动的困难。这些障碍包括：1）从1990年代初开始，人均GDP增长率成为对地方政府政绩考核的核心指标，对这一指标的追求使地方政府在努力吸引城市外部投资的同时控制外来人口的迁入；2）我国公共服务（中小学义务教育，公共卫生服务）的城乡分割的制度安排，高校升学机会（由于地方与中央“共办”高校等原因）进一步向特大城市户籍人口倾斜；3）各类就业制度、以及社会保险、社会救助等社会保障制度的城乡分割的制度安排等。如果不通过进一步的深化改革来消除这些城乡分割的制度安排，简单地试图通过取消对城市户籍限制的办法来解决上述问题，正如有些城市所实践的那样，难以取得理想的效果。
要解决浅度城市化问题，可考虑采取下列政策措施来消除影响进城农民市民化的制度障碍：
1）改变以人均GDP为中心的地方政府考核体系，代之以能更好地体现科学发展和社会和谐要求的指标体系；
2）推行城市公共服务的一体化，第一步可以要求“纳税地”的地方政府负责向纳税人和他们的家属提供公平的公共服务，以及向他们提供在非义务教育领域的公平竞争机会，加大对义务教育和基本卫生保健的财政投入强度，放宽对高等教育社会力量办学和对三级医院的准入限制；加大对人的全面发展的投入。
3）进一步改革我国的社会保障体制，改革目前按不同地区和不同人群分割的“板快化”或“碎片化”的社会保障体制，在基本层面建立覆盖全体非农业劳动者进而覆盖全体国民的社会保障（包括社会养老保障和社会医疗保障等），逐步实现缴费水平较低的全国统筹，在此基础上，实行多层次（多支柱）的社会保障体制，满足不同人群的需要。这不仅是实现社会公平与和谐的需要，也是缓解城镇社会保障体制财务危机和提高劳动力市场效率的需要
4）我们还应该关注那些在城市化进程中失去土地的失地农民，让他们获得更加公平和充分的土地补偿。我们可在现有土地制度框架内，改革对农民土地的补偿办法，使他们的土地价格更加接近“公平的市场价格”，使他们能更多地获得城市化进程中的土地收益。这样我们的土地的利用效率将会得到提高，可以用较少的土地，容纳更多的城市人口，可以有力地扩大我国的投资需求和消费需求。
一般认为，效率与公平不可兼得，但是在扩大内需的问题上，我们可以看到，改变我国浅度城市化趋势，加快进城农民的市民化进程，可在提高我国收入分配的公平性的同时扩大内需，从而可以使我国相对过剩的产能得到更有效地利用，可以提高我国宏观经济效率。
（作者为上海社会科学院常务副院长，经济研究所所长，研究员）
来源：《人民论坛》杂志2010年3月（上），总第283期
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