今年8月26日召开的国务院常务会议措辞严厉，决定从市场准入、环评、土地三个方面入手严把产能过剩行业投资和扩张。而上一次国务院常务会议第一次专题部署抑制产能过剩则是在2005年11月。事实上，如果考虑到与产能过剩一脉相承的重复建设，我们则可以追溯到上个世纪80年代。重复建设，亦或产能过剩，何以会成为我国经济发展运行中一个难以医治的痼疾呢？带着心中的疑问，记者日前采访了中国社会科学院工业经济研究所助理研究员江飞涛。
行政手段背后的风险
2004年以来，产能过剩特别是钢铁产业产能过剩一直是江飞涛重点研究的问题，他的博士毕业论文讨论的就是产能过剩。在接受记者采访时，江飞涛直言不讳道：“在媒体报道此轮产能过剩，政府有关部门将采取行政手段进行调控时，我和同事都非常焦急。”他所指的同事是中国社科院工业经济研究所投资与市场研究室主任曹建海研究员，此前，他们曾合写了一篇题为《市场失灵还是体制扭曲？――重复建设形成机理研究中的争论、缺陷与新进展》的文章。江飞涛焦急的原因很简单，因为他对采取行政手段治理产能过剩一直持有异议。
江飞涛认为，严格的投资规制政策，可以迅速制止产能过剩产业投资的过度膨胀，维护宏观经济稳定和产业健康发展，但这种政策本身存在缺陷，并可能会导致一些不良的政策效应。他说：“投资规制政策是以对市场的预测作为制定的主要依据，但是相关部门在是否有能力进行准确的市场预测这一点上是有待商榷的，以错误预测为基础制定的投资规制政策会不可避免地带来一些不良效应。”
江飞涛以1994年以来我国钢铁工业的投资预测与规划来佐证自己的观点。据他介绍，“九五规划”中预测“2000年市场需求钢材产量达到9600万吨”，并以此做出规划安排，实际上2000年国内成品钢材消费量达14118万吨。“九五规划”对高档板管带材需求快速增长也预计不足。严格抑制投资的政策引起固定资产投资持续负增长，使一批需要大量固定资本投入但对行业结构调整有重大影响的项目启动困难，很大程度上影响了行业结构调整的进程。表现尤为突出的是，高档板材生产能力建设严重滞后于市场需求，1999年以来板材进口剧增，到2003年薄板净进口量就达到了2302.2万吨。“十五规划”预测“2005年钢材表观消费量达到14000万吨以上”，实际2004年的钢材表观消费量就达到了3亿吨以上，预测偏差大得惊人。而且这种偏差不仅仅存在于钢铁行业，江飞涛说：“其他学者的研究表明，相关政策部门对家电、电力、纺织、汽车等行业的种种预测与实际市场运行存在很大的偏差。”
除了准确预测未来市场存在不确定性难度很大外，对于在治理产能过剩中所采取的一些手段，江飞涛同样持否定态度。
比如规模化的问题，在治理产能过剩中，企业规模常常成为一个调控的硬性指标，但江飞涛的观点出人意料，他说：“并不是规模大的企业就一定具有很高的生产经营效率，企业规模也不是生产经营效率的决定性影响因素。”根据他的研究，我国9家规模在千万吨以上的企业中，只有3家企业具有很高的生产经营效率；而规模在200万吨至500万吨之间的26家企业中有3家生产率水平较高；规模在200万吨以下的9家企业中反而有3家生产率水平较高。57家钢铁联合企业中的大部分企业都是规模有效或接近于规模有效的，各企业在规模效率上的差异也不大。这一结果也表明，过于关注钢铁企业的规模与规模效率是没有必要的。江飞涛的结论是：大型和特大型钢铁企业相对中小型钢铁企业而言并不具备显著的效率优势，多数大型和特大型钢铁企业效率并不高；重点大中型钢铁联合企业中大部分企业是规模有效或者接近于规模有效的，规模效率并不是影响大中型钢铁企业生产经营效率的主要因素。
再如技术标准的问题，在治理产能过剩中，技术标准常常成为进入的一个门槛，但江飞涛认为，试图以政策部门对技术、生产要素组合的选择来代替企业的自主选择,这会限制企业不断寻找新技术和替代生产方式的动态过程。例如，我国钢铁企业这些年来成功开发并使用了一系列先进适用技术，一些中小企业采用这些先进适用技术后焕然一新，许多生产指标处于全国领先水平。中小高炉技术也特别适合我国自有铁矿低品位、杂质含量高的特点。对小规模设备投资的禁止与强行淘汰小规模设备所形成的产能，会阻碍中小型钢铁企业进一步寻找和研制符合中国实际国情和提高中小规模设备技术经济效率的先进适用技术，而这些技术很可能会在一定程度上提高我国钢铁产业的生产效率。
谁在负担产能过剩的成本
在市场经济中的任何市场行为都会牵扯到成本问题，产能过剩概莫能外。那么，对于主要是由于投资过度所导致的产能过剩，谁应该负担投资损失所引发的成本呢？从表面上看，似乎是谁投资，谁承担风险，如果企业是投资的主体，自然由企业来承担投资损失，但事实却并非如此。江飞涛对记者说：“在我国工业投资领域，存在着投资补贴、成本外部化与风险外部化三大问题！”
据江飞涛介绍，在政府补贴体制下，企业投资的收入由两部分组成：一是产品的销售收入，一是政府低价供地等投资优惠行为所形成的补贴净收入。由于中国的财政分权体制和以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制，使得地方政府具有强烈的动机干预企业投资和利用各种优惠政策招商引资，进而在信贷、土地、环境等诸多方面为投资企业创业创造条件，引发一系列问题。
在现代公司治理结构尚不完善的前提下，由于国有商业银行的分支机构掌握着一定的配置金融资源的权利，由于大量的以地方资本为基础且主要服务于地方的金融机构纷纷建立，在中央政府逐步放弃一部分对金融资源的控制权的同时，地方政府在一定程度上承接了干预金融活动的权利。有的企业通过大量向银行贷款，将投资风险转嫁到了银行身上，甚至“绑架”了银行。
此外，土地同样大有文章可做。曹建海在2004年的文章中就曾指出，在土地征用阶段，地方政府能通过强制手段低成本获取土地，出于本届班子的政绩和可支配资金的最大化，地方政府会在土地一级市场上垄断性地出让商业和住宅用地获取巨大收益，并获取了以低于征收开发成本价格出让工业用地所需要的财政支持；对于工业用地、仓储用地，地方政府更看重的是工厂建成之后给本地区带来的GDP、税收、就业等政绩利益和长期利益，倾向于低地价甚至零地价方式招商引资或者提供给进行投资的本地企业。这一做法实际上是为投资者提供投资补贴，投资者不但获取了土地转变用途的全部增值收益，以低于征地成本和开发成本的价格获取土地，实际上还获取了地方政府代为征用开发土地过程中形成的实质财政补贴。在实际项目运作过程中，土地还扮演了一个极为重要的关键性角色，即企业将低价或免费获得的土地作为抵押物，从银行获取数量相当于土地市场价值的低息贷款作为投资资金，加之工业建筑安装行业普遍存在垫资行为，企业就可以以很少的自有资金投入推动资本密集项目，形成庞大的生产能力。更重要的是，土地并不是产能投资中的沉没成本，项目运营结束后，可以转让，因而土地购置成本并不是企业产品生产和销售成本的组成部分，政府对企业投资的低价供地甚至零地价供地行为，可以使得企业在项目运营结束后以市场价格出售土地获取额外的投资收益。
而在环境保护方面，一些地方政府为了竞争外部资本和固化本地资本，往往大大放松环境保护标准，纵容当地企业污染环境，使高污染行业生产中的环境成本严重外部化，进而导致这些行业中的企业产能投资过度，进一步加重对环境的污染。
治理过剩之途
严格的投资控制似乎并不能很好地从根本上防治“重复建设”或“产能过剩”问题，反而使得产能过剩行业的固定资产投资在“不足”和“过度”之间剧烈波动,形成“一卡就死，一放就乱”的循环。在江飞涛看来，土地的模糊产权、环境保护体制上的严重缺陷和金融机构的软约束问题，使得低价出让工业土地、牺牲环境和帮助企业获取金融资源成为地方政府竞争资本流入的重要手段，扭曲了企业的投资行为。既然如此，要从根本上消除产能过剩这一痼疾，就必须围绕上述问题对症下药。
江飞涛认为，治理产能过剩，合意的治理政策应该是加快经济体制改革的步伐，从基本制度上限制甚至杜绝地方政府对企业投资进行微观干预和提供各项优惠政策，而在短期内可以通过行政手段对地方政府的投资优惠政策进行强力限制，尽量避免直接对企业投资行为进行微观规制所带来的不良效应，此次多晶硅、风能等新兴产业出现产能过剩，一个主要原因就是地方政府对这些项目的过度支持。因此，要治理产能过剩，具体应当从以下四个方面入手：
一是改革财税体制和以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制，消除地方政府不当干预企业投资的强烈动机。二是改革现有土地管理制度，明晰土地产权，杜绝地方政府通过低价供地为企业投资提供补贴的行为。三是改革现有的环境保护体制，保障环境保护相关法规的严格执行，防止地方政府牺牲环境竞争资本流入。四是进一步硬化银行预算约束，理顺地方政府与银行的关系，通过市场手段提高企业投资中自有资本金比例，降低企业投资行为中的风险外部化问题。由于这些转轨经济体制中的根本性弊端导致了产能过剩、重复建设，治理政策必然会触及到深层次的经济体制改革，根治重复建设需要政策部门有进一步推进经济体制改革的决心。
学者之声
著名经济学家郎咸平：
比重仅为35%的消费无力承受产能扩张
产能过剩和制造业经营环境恶化这两大病根仍未解决，中国经济回暖只是表面现象。
中国经济现在生了两个病，一是投资经营环境全面恶化，这个病与金融危机无关，是中国制造业难以为继的危机；另一个病是产能过剩，金融危机引发了出口下跌，令我们产能过剩的病爆发出来。
汇率的上升，成本的失控，劳动合同法的推出，出口退税的调低，宏观调控误判，税费的隐性提高，这六大冲击令中国制造业投资环境恶化，而今年，困扰中国制造业的“疾病”仍未好转。
中国经济以建设拉动GDP，带来消费的扭曲。与欧美各国GDP当中消费占了70%、80%相比，我们的消费仅占35%，而钢筋水泥却占了GDP的57%。由于建设拉动GDP使得消费被压缩到35%，而产能却不断扩张到70%，我们70%的产能只有35%的消费，那么消费不了的另外30%叫做什么呢？叫做严重的产能过剩！
中国社科院工业经济研究所所长金碚：
是机制问题，而非市场失灵
目前我国地区间竞争较激烈，这使地方政府有充足的动力鼓励企业投资。但问题在于，一旦产生了产能过剩并由此造成损失，决策者是否将承担责任？不能说没有，但这种约束并不到位，而这必然导致政府鼓励大干快上。尤其是，投资资金很大一部分来源于银行信贷，一旦发生严重过剩，企业陷入财务困境，银行将成为实际的损失承担者。投资决策者可以逃脱投资失败的责任，这是导致产能过剩的体制机制根源。
现在一些企业上新项目，并不仅仅是为了制造产品，同时也是为了拿到项目用地。这样，工业投资含有强烈的“圈地”动机。土地具有很大的潜在价值。一个投资项目获批，实际上可以获得很大面积的土地，而且往往是以很低的价格获得。这样即使项目运营不好，或者产生了过剩导致亏损，企业依然有土地可以抵押或者通过转让土地，以抵消投资失误的损失。
因此，中国的产能过剩更多的是机制问题，而不是简单的供求失衡问题，更不是市场经济失灵或是政府管理不到位的问题。
上海社科院金融研究中心副主任潘正彦：
产能过剩是地方政府主导的结果
如果不改变过度依赖政府直接推动经济增长的观念和方式，中国式的产能过剩终将难以避免。那么，如何来破解中国式的产能过剩难题呢？
一要解决导致中国式产能过剩产生的思想根源。中国式产能过剩产生的思想根源来自于GDP崇拜。要解决中国式产能过剩，首先要消除GDP崇拜，改变政府主导的经济增长模式。虽然这并不容易，但还是必须要做的事情。
二要建立解决产能过剩的市场环境。产能过剩是市场经济条件的产物，我们就应该用市场经济的方法来逐步解决。一是逐步形成产业垄断竞争的市场结构，实现资本和品牌的有效集中，形成市场机制的自我校正；二是要逐步改变经济行政垄断与自然垄断问题，减少“暴利行业”产生的市场制度；三是减少政府对GDP的直接控制和干预，根本扭转政府只有靠投资才能推动经济增长的固有观念和方式。
武汉科技大学金融证券研究所所长董登新：
GDP和税收“政绩”在作怪
在中国，重复建设与产能过剩既是工业化超速推进的附属产物，同时也是人们单纯追求GDP高增长的必然结果。尤其是从地方利益来看，“两高一资”行业大多属于资本密集型行业，A省能做，B省和C省也能行。只要投钱，并不需要太高的技术门槛，更不需要什么“环保”成本，这样的项目只要投产，便可以达到一石二鸟、一箭双雕的效果，它不但可以猛然做大“地方政绩”(GDP)，同时还可以显著增加“地方金库”（税收）。
因此，一旦发现来钱快、易进入的项目，全国各地便纷纷上马，大搞重复建设，他们只要任期内的GDP和税收“政绩”能短期见效，而不管现在和将来的环境污染与产能过剩。这正是纯粹数量扩张型的经济增长模式。（本报记者 王晓涛）
来源：中国经济导报 2009-10-24
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