【内容提要】中国快速的城市化、工业化必然伴随着水资源的巨大消耗和跨界水质污染，如何打破行政区划界线，构建跨部门和跨行政区的跨界水质治理体系，是当前各级政府高度关注的议题。从比较和借鉴的视角出发，作者重点剖析了美国和加拿大五大湖水质跨界治理的历史过程与相关机制，并提出了有效解决我国跨界污染问题的基本治理措施。
【关键词】五大湖地区；水质管理体制；经验；启示
当今中国，正处于城市化、工业化的快速发展期，一些河流、湖泊的跨界污染现象日趋严重，特别是2007年太湖发生的“蓝藻之祸”[①]，给我国脆弱的跨界污染治理体制机制敲响了警钟。如何打破行政区划的限制，将流域治理与区域治理相结合，统筹科学地解决跨界流域的水污染问题，是今后我国区域经济发展及其管理中需要考虑的一个重要议题。而美国和加拿大交界的五大湖地区，在沉重的跨界污染进程中逐步建立了一套有效的跨国水质管理体制，这对我国促进流域经济科学发展、缓解跨界污染，努力建设资源节约型、环境友好型社会，无疑具有十分重要的借鉴意义。
一、五大湖地区的水环境特征
五大湖地区是指美国和加拿大边界地区包括苏必利尔湖（Lake Superior）、休伦湖（Lake Huron）、密歇根湖（Lake Michigan）、伊利湖（Lake Erie）和安大略湖在内的区域，总面积达245,660平方公里。除密歇根湖属于美国之外，其它四湖为加拿大和美国共有，属于典型的跨界流域。五大湖流域储存着全球30％、北美95％的淡水资源，是世界上最大的单一地表淡水资源地带；是加拿大30%农产品和美国7%农场的主要分布区；分布着大约3000万人口（大概美国10%的人口、加拿大30%的人口），大量的城市生活用水、农业以及工业污水对当地的水环境带来直接威胁。
虽然五大湖地区面积规模较大，但其对很多领域的污染物较为敏感。从目前来看，五大湖地区面临的主要环境问题是有毒污染、富营养化、外来物种和栖息地退化。特别是有毒污染物已经对湖区的生物和人类健康带来显著的负面影响。根据美国对一群孩子从出生到变为母亲的一项跟踪研究表明，每6年他们要食用
20年前，五大湖区被称人们称为生锈地带（Rust Belt）或棕色田野(Brown fields)。近年来，虽然五大湖地区在水体净化和环境重建方面取得一定进展，但由于这一地区跨越美国和加拿大两国边界，使得其水质保护和环境恢复问题显得更加复杂化，例如在美国，环保局和9个其他联邦机构共同管理超过140个不同的联邦基金计划，并在大湖区域帮助落实环境恢复和管理活动。此外，五大湖治理体系涉及到美国八个州，近40个部落民族、十几个主要大都市地区以及许多县和地方政府。在这种极其复杂的治理格局下，五大湖地区的水质环境仍然呈现不断恶化的趋势[③]。因此，美国和加拿大两国政府积极寻求有效的跨界治理体制，力争保护和净化五大湖地区的水质环境，始终是一项非常重要的长期合作议题。
二、五大湖地区跨国水质治理体制的建立与运行
五大湖地区，除密执安湖外,其余四湖为美加两国共有,有效地治理湖区污染需要两国共同努力与合作,两国早在本世纪初就开始合作,不断建立健全了一套有效的跨国协调体制，从合理使用水资源发展到共同治理湖区污染[④]，其主要内容和运行机制包括以下几个方面：
第一，理念认同：确定“生态系统管理”思想
对于一个跨界性的区域而言，由于利益主体诸多，多方能否在认识和思想理念上率先取得共识，是真正达成“统一行动”的前提和基础。长期以来，在美国和加拿大两国对该地区实施联合管理，以及两国人民对人类过度开发资源而导致水环境污染这一事实充分认识的基础上，初步形成和确立了五大湖地区推行“生态系统管理”的理念与思路。也就是说，五大湖地区的生态系统管理，就是需要各级政府、行业组织和非政府组织的共同参与，每个组织都有自己的责任，而且往往需要建立合作伙伴关系以保护流域的生态系统。实际上，这种管理理念主要是从土地、水、大气等生态要素紧密相关，以及流域内污染跨界流动格局与地方化治理相矛盾的事实出发，改变以往把水污染仅仅看作为一个独立问题的传统，用联系、协同的视角，促使两国建立跨国管理机构对双方共享的水环境加以联合保护和共同管理。两国政府确立这一治理理念并让双方各级政府、民间组织和市民都懂得，五大湖地区的水污染并非是一个城市或地方政府的问题，而是整个流域的共同问题，需要所有成员协同行动、共同参与，这为整个五大湖跨界地区的水污染治理提供了强大的思想基础，消除了不必要的跨界认同危机。
第二，契约先行：共同制定《边界水条约》和《五大湖宪章》
早在1905年，五大湖地区建立了国际航道委员会，为美国和加拿大两国政府提供关于湖区水平面和水量管理以及双边电力市场发展提供决策咨询服务，但实践证明其较弱的决策能力无法适应较为严重的水污染矛盾，于是其建议设立一个包括更大范围和更多权威专家在内的强有力的制度或机构，来处理双边的水资源纠纷与冲突，制定更有力的决策。于是在1909年11月，针对五大湖地区的水环境污染问题，美国和加拿大联合制定了《边界水条约》（The Boundary Waters Treaty），依法明确了协调解决双边争端和防止水质污染的原则和机制，条约规定：加拿大和美国在利用五大湖水资源时不得给对方的水资源系统造成危害，防止两国跨界地区城市对五大湖区的水量和水质产生污染。这一条约是双方最早制定的水质保护协议，对往后双方不断进行水质保护方面的协商打下了坚实的法制基础。但是从现在来看，由于此条约年代已久远且带有英帝国殖民地色彩，在某些具体问题上不那么管用了。经过先期的谈判和协商，美国方面的成员与加拿大两省成员于1985年签署了《五大湖宪章》（Great Lakes Charter），共同管理五大湖水资源，确保各地区内保持一定的水位和流量。2001年双方签署了该宪章的补充条例，这一关键协议为湖区水资源的有效管理描绘了更加全面的蓝图，它涉及到水资源保护、水质恢复、水量储存利用，以及与此相关的五大湖生态系统保护等。可见，强调契约化的法治管理，始终是五大湖地区跨国水质管理的重要内容和方法。
第三，组织保障：成立“国际联合委员会”和“五大湖州长理事会”等
对跨越国界的五大湖地区来说，能否建立相对独立的跨界协调组织，为推动跨界水质保护行动提供强有力的组织保障，对真正推进双边政府贯彻落实相关条约具有至关重要的作用和意义。五大湖地区的横向协调组织有以下几种：
首先，成立国际联合委员会（The International Joint Commission）。
实际上，在五大湖地区，美国和加拿大任何一方的用水行动，都会给对方带来明显影响，只有双方实施合作治理，才会使五大湖地区的水资源得到持久性保护。因此，1909年美国和加拿大在制定《边界水条约》的同时，根据该条约规定，双方依法成立了一个相对独立、跨国的联合组织——国际联合委员会，以支持政府有效解决五大湖地区的水资源纠纷。国际联合委员会由6个成员组成，其中三个成员由美国总统任命，另外三个成员由加拿大总理任命，其主要职能是站在独立、公正的立场上，针对涉及两国共同利益的问题作出双方都能够接受的解决策略，有效预防和处理双边之间各种水资源利用冲突。按照最初的条约规定，国际联合委员会承担三项重要职责：一是，具有一定的审批权限，如可以审批一方要开展水资源利用、截留、阻塞等活动可能会对另一方湖区自然水位和水量带来影响的申请，正是这一权限决定了它可以控制不同湖区之间水资源的调配和利用。二是，根据政府的重要会议和要求对具体问题开展相关研究，如根据两国政府的意见对国际联合委员会决议的执行情况进行研究、甚至委托一些专家委员会对相关决仪的执行进行监督研究等，这样的研究是国际联合委员会的一个长期性工作。三是，仲裁两国政府间有关边界水域可能出现的具体纠纷。政府可提请任何双边问题给国际联合委员会，以获得最终裁决。国际联合委员会的诸多工作主要依靠两国政府的各级组织和学术团体，目前它在美国和加拿大的首都（华盛顿和渥太华）各设一个办事处，在安大略省温莎市设立有“大湖区域办公室”，大湖办公室为各专业委员会提供行政支援和技术援助，以及为国际联合委员会提供公共信息服务。
目前，国际联合委员会下设20个专业委员会（图1），旨在加强湖区水污染研究，为美国和加拿大政府提供相关水资源利用保护的决策建议，共同帮助国际联合委员会履行各项义务。国际联合委员会除了严格履行保护双边水质免受污染、支持政府净化大湖地区水源外，还在很多地区发挥着协调作用。例如在五大湖区的西部地区，委员会对流经华盛顿州、爱达荷州、蒙大拿州、不列颠哥伦比亚省的库特尼河、奥索尤斯河和哥伦比亚河上积极创造条件修筑大坝，还帮助艾伯塔、萨斯喀彻温省和蒙大拿州三者分享圣玛丽河与牛奶河资源的相关规则。在中西部地区，委员会一直在萨斯喀彻温省、马尼托巴省和北达科他州如何共享苏里斯河发挥协调作用，并对穿越明尼苏达州、马尼托巴省和安大略省西部地区的雨湖系统制定紧急水位，保护雨河的水质。在东部地区，该委员会对流经新不伦瑞克省和缅因州的圣克罗伊河协调水库库容，以更好地保护河流水质。
图1.国际联合委员会分委员会工作空间配置示意图
其次，设立五大湖渔业委员会（The Great Lakes Fishery Commission）。
在20世纪50-60年代期间,由于寄生海鳗的侵入,大量吞食其它鱼类,造成严重问题。1955年,成立了双边大湖渔业委员会,负责控制海鳗。到70年代末,通过选择化学药品杀死鳗鱼幼苗,使鳗鱼的数量减少了90%。自那时以来,该委员会还负责恢复大湖鱼类工作。
再次，设立五大湖州长理事会（The Council of Great Lakes Governors）。
1983年，为了促进五大湖地区的环境保护，以美国为主导，设立了五大湖州长理事会，最初的成员包括美国伊利诺斯州、印第安纳州、密歇根州、明尼苏达州、俄亥俄州和威斯康辛州6个州，1989年，纽约州和宾夕法尼亚州也加入，共8个州。此外，加拿大的安大略省和魁北克省也以准会员身份加入该理事会，但这两个会员无需缴纳基本会员费，这样也可以说，五大湖州长理事会是一个准跨国性区域组织。五大湖州长理事会是一个非官方的非盈利性机构，主要职责是协调湖区各州或省之间的利益关系，特别是旨在鼓励和促进8个州和2个省之间的公共部门和私有部门进行有效合作，实现湖区经济的可持续增长，共同解决经济与环境之间的现实问题与未来挑战[⑤]。在五大湖州长理事会下还有各种独立运作的机构。各州都在五大湖州长理事会常驻地建有办公室，由州长派出的代表直接对州长负责，代表们可以向州长直接汇报工作。与地方政府最高行政长官建立起最直接的信息通道，这是五大湖州长理事会的一个创造，从而确保五大湖州长理事会在实际运行过程中创造了独树一帜的管理效能。根据美国联邦的法律，各州之间签署的协议得到法律保护，其施行也有连续性，一般不会因为州长更替而改变。五大湖州长理事会各成员定期或不定期会晤的形式主要是论坛交流。通过论坛交流这一形式，可以达到相互理解和沟通之目的。五大湖州长理事会的运作资金有多方面来源：各州提供的基本资金，大约每年3万美元；各项目所需资金由相关成员另外拨款；从不同的项目基金中筹资；还有有来自各方的捐款等。近年来，在注重环境保护的基础上，进一步促进各成员地区的经济发展，成为五大湖州长理事会的新使命，这一新使命也推动着五大湖州长理事会运行方式的根本变化。
第四，协议更新：《大湖水质协议》（Great Lakes Water Quality Agreement）等
双方制定水质保护的相关协议，并且随着时代的发展不断更新完善，有针对性地保护大湖地区的水环境，是五大湖地区跨界水质保护的主要经验。具体来说，自1972年美国和加拿大两国政府签署《大湖水质协议》以来，根据水环境变化和保护的需要，对此协议进行了三次重大的更新和完善，使其发挥有效的约束作用。
一是，1972年的《大湖水质协议》。协议明确了两国政府共同保护的大湖水质目标，以及为了达到目标而需要两国协同运作的三个程序：首先是控制污染，要求每个国家在自有法律框架下完成任务，主要目标是减少磷的水平，在伊利湖和安大略湖周边行业的废水磷排放低于1毫克每公升，此外要消除石油、固体废物和其他富营养化的条件。其次是两国针对大湖问题进行单独的或者是合作性研究，两个国家建立新的大湖区研究计划，主要开展关于上游湖区污染和污染源治理（土地污染等）方面的合作研究。再次是对发现问题、解决问题的过程进行监督和检测，检测的对象由起初的水化学污染及相关报道向湖区生态系统健康转变，以更好地保护湖区生物安全。此协议同时也规定，如果有必要的话，五年后根据不同的检测目标进行新的谈判。
二是，1978年的《大湖水质协议》。五年的水质协议实践表明，五大湖地区的双边联合管理总是比任何一个国家单方面行动要有效，但是为了进一步加强湖区污染的控制力度，1978年美国和加拿大重新修订了《大湖水质协议》，新协议的主要目标在于达到统一的水质目标、提高流域污染控制、加强水环境检测等。尤其是在污染物控制方面，新协议要求制定每个湖磷的最大承载量、消除有毒化学品污染。同时，新协议提出两个新的管理要求和管理理念：首先是加强湖区生态恢复，并把湖区物理、生物、化学等多要素实施一体化的生态系统管理理念。其次是实施湖区磷排放的质量平衡管理，完全禁止有毒化学品的排放。
三是，1987年的《大湖水质协议》。1987年，国际联合委员会对1978年的协议进行了修订，旨在加强水管理规定，要求研发大湖地区的污染控制目标和指标体系，重点要求解决好而控制地下水有毒污染、空气污染等面状污染源，并提出了新的管理办法，包括研制涉及五大湖区域的“补救行动计划” （Remedial Action Plans，简称RAPs）和控制关键污染物的“全湖行动计划”（Lakewide Management Plans 简称）。这一新协议的主旨目标在于推动五大湖地区实施一体化的生态系统管理。其中RAPs在全湖划定了43个“相关问题区域”，在政府和社区团体的支持下，不断解决问题区域的水质问题，进而促进整个湖区的可持续发展能力；LAMPs为了达到水质目标和恢复用途，制定了降低湖区关键污染物（有毒污染物、污染沉积物、地下水污染等）的时间表，并在整个湖区推行质量平衡管理。
此外，随着时代的发展和五大湖地区水环境问题的不断变化，两国相关地方政府及时地制定一些有针对性的协议，以保护五大湖水环境免受威胁。例如2006年加拿大安大略、魁北克与来自美国八个州[⑥]的代表共同签署了
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