近30年来,旧区改造为上海经济社会发展作出了巨大贡献。它推动城市面貌发生喜人变化,使上海房屋建筑焕然一新,城区绿化面积大幅增长;它还推动了上海城市基础设施改造和发展,促进了上海产业结构调整。由于旧区改造是有计划、成片地改造城市旧建筑、旧设施和旧产业,建立新建筑、新设施和新产业的一项全方位的社会活动,旧区改造又与动拆迁、商务成本变化等之间有着密切的关系,未来上海旧区改造仍然面对着不少难解之题,需要在障碍突破中继续前进。
明确旧区改造的公益性质
自上海大规模实施旧区改造以来,动拆迁一直是一个难题。2007年颁布的《物权法》规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”该法明确提出了“公共利益”的问题,使旧区改造及其动拆迁,开始面对一个需要先行解决的基础性问题,即怎样判断旧区改造的公益性质。
从现实情况看,旧区改造具有“终极公益”的性质。所谓“终极公益”是指,在旧区改造中,只要通过合理、合法的完整程序和手续,只要在整体上、并在相当长的时期内,明显有利于一定区域内较多人群的利益,同时不妨碍当事人或相邻区域人群利益的行为,其性质都可称为“终极公益性”,或“泛公益性”。
在肯定旧区改造具有“终极公益性”的前提下,需要划分旧区改造的种类,并明确其与公益性之间的联系,使公益性具体化。一般而言,可以从两个角度来划分:
一是,以涉及人群数量的多少来分,可以分成小众公益和大众公益。比如,一栋危房(或小区)改造后的回搬,直接受益的是该房(或小区)的居住者;同时,没有妨碍到其他人的利益。这种情况,可称之为小众公益。如果改造以后换成了新的建筑用途,如建设市政工程、学校等公众广泛受益的项目,原居民虽不能回搬,但经过合理的补偿安置分别住到了其他地方,并没有妨碍原居住者的利益。这种情况,可称之为大众公益。
二是,以取得的途径来分,可以分成直接公益和间接公益。仍然拿前面的例子来讲,经改造以后原居民回搬了,该栋房(或小区)的原居住者则是直接受益者。这种情况,可称之为直接公益。如果改造以后换成了商业用途,如新建了商品住房、商业楼宇等,为小区乃至更大区域的经济社会发展创造了更好的条件。这种情况,对原居民而言可称为间接公益,间接公益也是公共利益。
旧区改造的“终极公益论”,应成为解决旧区改造及其动拆迁的基本依据。同时,在肯定旧区改造“终极公益”的前提下,要明确小众公益和大众公益、直接公益和间接公益同终极公益的一致性。当然,这并不意味着旧区改造可以随意而为,更不意味着可以此为幌子,谋求个人和小团体私利;恰恰相反,它需要严密的规则、程序来保障,并保证旧区改造决策的民主化和充分的公开性。
适度考虑原地近地安置需求
上世纪90年代以前,上海旧区改造基本采用原拆原建、居民就地回搬的方式。这种方式得到了市民的支持,使改造较为顺利。上世纪90年代以来,旧区改造逐步扩大并基本采用异地甚至大跨度转移安置的方式,由此带来的阻力也愈来愈大,并逐渐成为旧区改造中的一大障碍。
为何原居民排斥异地甚至大跨度转移安置呢?除了故居难离的乡土情结之外,主要原因在于,原居民对生存环境面临突变的忧虑和恐惧,包括交通出行条件的变化、经济收入来源环境的变化、教育保健环境的变化、社会交往环境的突变等。
如果让涉及旧区改造的居民全部回搬,旧区改造所要达到的诸多目的以及社会经济要求就要放弃。原地和异地安置,处于两难境地。
一段时间以来,人们较多地考虑到降低中心城区人口密度、减少住宅建筑、提高土地使用效益等要求。但对于保持中心城区的历史文脉、保持劳动力的合理结构、照顾原住居民的感情和实际困难等方面,考虑得比较少。鉴于近年来异地安置的比例较高,至少在未来三、五年时间内,可以尝试在兼顾两方面要求的前提下,适当考虑原地或近地安置的要求。
今后实施原地或近地安置,至少需要考虑三方面因素:首先,安置数量应以“拆一还一”为基础,即拆一平方米还一平方米,安置原则以“解危不解困”为主。其次,完善现有的建筑规范。原地或近地安置的房源,应适应原住居民的需求且是相当经济的,因此,需要完善现有的建筑规范。再次,房源适度集中和适度分散相结合。
逐步实现熟地出让方式
上世纪80年代至90年代期间,旧区改造地块往往采用毛地出让的形式。所谓毛地出让,是指旧区改造耗资巨大,政府限于财力,通过毛地出让让开发商预先出资,政府有了资金后,可委托拆迁公司(或直接由开发商)进行动拆迁,拆迁完成后再交给开发商可以建房的熟地。这样做,有利于旧区改造顺利开展。但当住房价格快速上升、安置房源短缺、被动迁人补偿安置费用不断上升时,毛地出让的弊端开始显现。
而采用熟地出让方式有很多好处,这包括:土地价值通过熟地可以充分显现,价格认定更为准确,避免国有资产流失;避免关于“市政动迁”与“商业动迁”政策和补偿标准差异的争论,凸显动拆迁的公益性,减少矛盾;切断动拆迁同开发商之间的直接联系,理清政府与被动迁人、用地人的关系,减少扯皮推诿等。
逐步实现毛地出让向熟地出让的转变,可以尝试以下几个方法:第一,成立由市、区国有资本绝对或相对控股的市、区两类土地开发公司,或在现有类似机构上进行重组。同时,通过私募手段吸引大量民间资本投资入股,扩大市、区土地开发公司的资金实力。第二,由政府授权一定区域内的动拆迁权和土地开发权,将计划内的毛地变成熟地,再由政府将熟地进行出让,并取得土地盈利。第三,对入股市、区土地开发公司的民间资本,给予超过长期利率的固定回报,但不享受盈利分红,让土地收益中的大部分归于社会。这样,民间资本不会吃亏,还会有较好的回报。第四,容许民间资本在一定年限后(如较大规模的改造基本结束,不需要大量资金时)退出股份,由国有资本适度溢价收购。
(作者系上海社会科学院研究员)
《解放日报》 (
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