信访工作责任追究制严格来说是与信访工作责任制并列的制度。责任制应主要规范责任主体、责任内容、失职渎职行为标准、责任形式；责任追究制应主要规范失职渎职责任的追究主体、失职渎职的认定程序、失职渎职责任的执行等。责任制的存在是责任追究制的前提，责任追究制的建立是保障责任制的落实。
《信访条例》第7条规定：“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和本条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。”《信访条例》没有区分责任制和追究制，而是采取了实体与程序共存的信访工作责任制的大概念，将责任追究制作为责任制的有机组成部分。《信访条例》在第六章规定了信访工作的法律责任，但是，没有规定具体的责任追究制内容。因此，研究并建立责任追究制，以一种制度的形式或规范性的文件补充或完善信访责任制，保障《信访条例》所设定的信访责任制的落实，具有十分重要的意义。近一年来，全国不少地区贯彻《信访条例》制定了信访责任追究的规定或办法，上海目前正在起草制定《上海市信访工作责任追究办法》，为此，本文就信访工作责任追究制的意义、原则及一些问题提出看法。
一、建立信访工作责任追究制的意义
1、建立信访工作责任追究制，以程序制度保障实体制度的实现，是保障《信访条例》有效实施的重要举措
《信访条例》是由一系列信访工作制度和责任制度构成的，包括信访机构的设置、信访管辖、信访工作格局、信访机构职责、信访受理、办理、督办流程、信访人权利义务、法律责任等等。信访工作责任追究制度应该是其中一个有机组成部分，既有独立性又有保障其他工作制度的作用，如果仅有信访工作责任，没有信访工作责任追究，其责任制度就是一句空话。所以，信访工作责任追究制不可或缺。
建立信访工作责任追究制度，以程序制度保障实体制度的实现，才能全面落实《信访条例》，才能切实保障“保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序”的立法目的得以实现。
2、建立信访工作责任追究制，是强化行政工作责任，从源头上化解信访矛盾的重要手段
透过严峻的“信访洪峰”，我们看到的是目前一些地方行政机关或其工作人员违法行政，侵害群众合法权益；一些机关对发生的信访事项，推诿塞责、敷衍了事、久拖不决。前国家信访局局长周占顺在关于群众上访问题时谈到“四个80%”：在群众信访特别是群众集体信访反映的问题中，80%以上反映的是改革和发展过程中的问题，80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决，80%以上可以通过各级党委、政府的努力加以解决的，80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。可以说，强化基层行政工作责任，把矛盾解决在基层，是从源头上预防导致信访纠纷的发生的治本之策。
建立信访工作责任追究制，明确了因违法行政行为侵害信访人合法权益、导致信访事项发生的责任人的责任，可强化信访工作责任，推进各级行政机关依法行政，督促有关机关及其工作人员严格依法办事、积极履行职责，着力解决群众反映的问题，从而在源头上减少因侵害群众利益引发的信访事项。
《信访条例》规定了政府信访机构以及其他行政机关对信访工作的义务和责任，具体规定了行政行为“应当为”以及“怎样为”。例如《信访条例》规定了决定是否受理信访事项的工作日是15日，并应当书面告知信访人，规定了信访事项应当自受理之日起60日内办结，情况复杂的，经批准可以行当延长，但延长期限不得超过30日等等。建立信访工作责任追究制就是从责任制度上保障政府工作人员切实履行行政责任，不允许有失职和渎职行为存在，一旦有失职或渎职行为，就要启动责任追究程序，失职或渎职行为人就要承担法律后果。
3、建立信访工作责任追究制度，是保护信访人合法信访权益的根本途径
信访是公民实现建议和申诉权利的一个重要途径，也是公民参与公共事务管理的重要手段。畅通信访渠道是保障公民的建议权和申诉权，加强党和政府同人民群众联系、及时了解社情民意并迅速化解社会矛盾的重要措施。在目前有些地方政府滥用职权，为抑制上访，“对信访人打击报复，甚至使用暴力手段围堵拦截，上访人员问题得不到解决，人身受到伤害，精神受到摧残，给国家和人民带来不可弥补的损失”。
“新条例最大的变化是将保护信访人的权利确定为信访工作的重要原则，将‘不得压制、打击报复、迫害信访人’从原来的普通条款提升至总则位置作为原则进行强调，这是从未有过的。”《信访条例》以国家行政法规的形式保护信访人的合法权益，维护信访秩序，保护人民政府和人民群众的联系渠道畅通。
信访工作责任追究制度的建立，从根本上保障人民群众的合法信访权利，保证政府必须认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民服务。特别是在信访渠道畅通、信访事项处理及时、信访人的安全等方面，信访工作责任追究制具有直接而重要的保障作用。
4、建立信访工作责任追究制度，充分体现法治的公平与权威。
信访秩序，应该包括信访人的行为规范和信访机构的行为规范，既有信访人的权利义务又有信访机构及其工作人员的权利义务，既设置信访人的法律责任也设置信访机构及其工作人员的法律责任，才能体现法治的公平与权威。《信访条例》规定了信访人的权利义务，要求信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通；不得携带危险物品、管制器具；不得侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；不得在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；不得煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；不得扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全；不得捏造歪曲事实、诬告陷害他人，等。违反这些义务性规定，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；构成违反治安管理行为的，给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《信访条例》对信访人的义务约束需要与对信访工作人员的义务约束相对应，所以，建立信访工作责任追究制，能够充分显示法治的公平，体现法治的权威。
有同志就建立信访工作责任追究制提出异议，认为政府行政工作责任千千万万项，为何偏偏针对信访工作责任要专门设立追究制度。笔者认为，这是由当前信访工作的特殊性、重要性决定的。信访工作虽然是政府工作的一个方面或一个窗口，但是信访内容汇集了全方位的政府工作，信访件处理也需要政府各个相关职能部门去落实，信访反映了当下社会突出的矛盾，大部分反映了群众的急难愁事项，为了及时化解社会矛盾，及时吸收群众建议批评，保障人民群众与政府之间沟通渠道畅通，保障社会稳定、和谐，有效监督政府依法行政，所以，必须加强和规范信访责任，建立信访工作责任追究制。
总之，信访工作责任追究制建立将有力地保证政府信访工作合法有序开展，是信访工作责任制的保障，在《信访条例》实施的一年间，我们已经积累了不少信访工作经验，信访干部的责任意识、大局意识、工作能力、工作水平也有相当大的提高，信访工作的流程和处理也已逐步规范化法制化，这对信访工作责任追究制的建立提供了可行性保证。建立信访工作责任追究制，是国家建立服务政府、责任政府、法制政府的重要方面。
二、信访工作责任追究制的原则
信访工作责任追究制的原则是指信访工作的责任主体设置、责任内容设置、责任形式设置、责任构成设置、责任追究主体设置、责任追究程序设置等，都必须遵守的原则，是贯穿信访工作责任制或责任追究制始终的原则，主要涉及立制原则、责任原则、追究原则。
1、责任法定原则
信访条例第7条规定了“对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和本条例的规定，追究有关责任人员的责任”，确立了信访工作责任追究制必须依法进行，即责任法定原则。信访工作责任追究制的适用对象是国家机关工作人员（具体是信访机关工作人员和其他行政机关工作人员），针对的责任行为也是具体行政行为（具体是信访工作行为），其目的是保障国家行政机关工作有序开展（具体是信访工作的有序开展），所以，信访工作责任必须在国家法律、行政法规、信访条例所设定的行政责任范围内设置，要和国家其他有关规范公务员行政行为的上位法保持一致，其中，就涉及要与宪法、公务员法、行政监察法、信访条例等相一致，不得冲突抵触。
如《信访条例》第40条至第46条规定了导致信访事项发生的法律责任，不按照程序规定受理、登记、告知、转送、交办、督办的法律责任；在办理中推诿、敷衍、拖延或应支持不支持的法律责任；将信访人的检举揭发材料透露、转给被检举揭发人的法律责任；在处理信访事项时作风粗暴的法律责任；隐瞒、谎报、缓报重大、紧急信访事项和信访信息的法律责任；打击报复信访人的法律责任等。信访工作责任追究应当限定在《信访条例》所规定的失职、渎职行为范围内，不宜超越。
2、主客观相统一的责任认定原则
根据《信访条例》的规定，信访工作责任是失职、渎职行为的责任，失职或渎职应该是一种主观上有过错、客观上有危害后果的行为，所以，信访责任追究要坚持主客观相一致的责任认定原则。
失职或渎职的前提首先是行为人有职责在身，也就是说被追究的责任主体是特殊主体，负有接待、受理、处理信访事项的职责。失职和渎职都是一种违反职责、玩忽职守或滥用职权的行为，既可表现为作为也可表现为不作为。明知自己的职责，却玩忽职守，或滥用职权，行为人对自己的行为及其后果都具有主观过错的，或故意或过失。《信访条例》第40条至第46条所规定的法律责任行为，都体现了主客观相一致的原则。如打击报复信访人一定是故意行为；对信访事项应当登记、转送、交办而不办造成严重后果的，应是具在故意或过失的行为。
《信访条例》所规定的责任，还一定是客观上已经“造成严重后果”的行为责任，没有造成严重后果的，应该“责令改正”。“责令改正”不是责任追究，；因为这尚不是一种惩罚。追究责任应该具有惩罚性质。作为行政处分的“惩罚”，根据公务员法有：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。坚持主客观相一致的责任认定原则，还要注意过错行为与严重后果之间具有因果关系。
坚持主客观相一致的责任认定原则，才能实现责任追究的目的。责任追究的目的在于惩戒和教育责任人，通过惩戒达到个别教育和一般教育的目的。如果责任人主观没有过错，仅凭客观上的危害后果惩戒，则行为人的可责难性或可教育性都不存在。
3、个人责任原则
根据《信访条例》，信访工作责任追究制是个人责任原则。《信访条例》涉及了信访机构、行政机关、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的权利义务，但是，只有信访机构或行政机关的直接负责的主管人员和其他直接责任人员才是信访工作责任追究的对象。从第40条至第46条的内容看，承担行政责任和刑事责任的主体都是个人。所以，信访工作责任是个人责任，不是单位责任；是直接负责的主管人员和直接责任人员的责任，不是所有参与信访工作人员的责任；单位，只是“责令改正”的对象，且都是在没有发生严重后果的情况下被责令改正的。
有观点认为，单位应该成为信访工作责任追究的对象，并认为单位已是刑法中的犯罪主体，完全可以成为信访责任主体。本人认为，工作责任主体和责任追究对象是两个概念，能成为工作责任主体的不一定能成为责任追究对象，这和工作主体的性质、属性、特征以及责任形式是相关的。犯罪中的单位是具有独立意志的、能以自己的独立财产承担罚金的主体。而信访机构和某些行政机关都只是一个工作部门，其独立性难以确定，除责令改正外，其他行政责任、刑事责任都无法适用。笔者还认为，“责令改正”是管理措施，从性质上看，责任追究制下的惩罚性不明显，只是一种比较严肃的指令性的提示，且没有后续责任形式，不同于对个人的“警告”，后续还有“记过”、“开除”等。
4、失职渎职行为与责任平衡原则
失职渎职行为及其危害后果的大小应与所承担的责任性质和责任轻重相平衡。从责任性质上来说，《信访条例》在法律责任一节使用了“行政处分”、“纪律处分”、“刑事责任”等，表明信访工作责任是区分不同性质的。
关于《信访条例》法律责任一节中的“责令改正”，因为没有处分或惩罚的性质，以及不在《公务员法》处分形式内，所以，我个人认为不是责任追究中的惩罚措施，不是信访工作责任追究的形式。但是，“责令改正”针对一定的违反信访条例的行为，责令改正的对象是单位，包括行政机关和信访工作机构，是在尚未发生严重后果的情况下适用的，所以，“责令改正”是信访工作责任追究制中的一种管理措施，而不是责任追究措施。
“行政处分”应该指《公务员法》所设定的六种惩戒形式；“刑事责任”应该指《刑法》设定的刑罚，行为只有构成犯罪的才承担刑事责任；“纪律处分”仅适用于打击报复信访人，尚不构成犯罪的一些行为人。在《信访条例》第46条中，“纪律处分”和“行政处分”是并列的，而根据《公务员法》第55条将行政处分作为承担纪律责任的形式，由此，可理解为“纪律处分”就是行政处分。当然，也有将“纪律处分”理解为是党内纪律处分的。
失职渎职行为与责任平衡原则，要求不同性质的违法违规行为有不同性质的责任对应设立；不同后果的违法违规行为承担轻重不同的法律责任；责任追究制的设定或实施，既要分清单位责任和个人责任，又要分清行政责任还是刑事责任。
在信访工作责任中，可能涉及刑事责任的行为有：国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的（刑法第254条）；国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的（刑法第397条）；国家机关工作人员违反保守国家秘密法的规定，故意或者过失泄露国家秘密，情节严重的（刑法第398条）等。
5、程序公正原则
信访工作责任追究制主要由失职渎职的认定程序构成。《公务员法》第57条规定“对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。公务员违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。处分决定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。”信访工作责任追究制的对象主要是行政机关工作人员，包括直接负责的主管人员和其他直接责任人员，应适用公务员法。在设置信访工作责任追究程序时，应设置调查程序、告知程序、听取陈述和申辩程序、书面决定程序等。相应地，被追究责任者应该享有被告知权、陈述和申辩权、获得书面决定权等。
三、值得研究的几个问题
1、如何规范信访工作责任追究的行为范围和性质
不少地方政府或政府部门已经建立了信访工作责任追究制，对于其他尚未建立或正在研究建立信访工作责任追究制的地方政府来说是一种很好的参考经验。这些制度有的是在国务院信访条例修改前制定的，有的是在修改后制定的，所以，追究责任的行为范围和行为性质的差异比较大。一般都超出了《信访条例》第40条到第46条的内容。同时，在责任形式的匹配上也超出了《信访条例》的责令改正、行政处分、刑事处罚三种形式。如深圳市信访工作责任追究制第5条规定了信访工作责任追究的四种方式：1、责令限期改正；2、责令作出书面检查；3、通报批评；4、党纪、政纪处分。湖南省政府信访工作责任追究制第4条规定了信访工作责任追究的六种形式：1、责成说明情况；2、责令书面检查；3、诫勉谈话；4、通报批评；5、党纪、政纪处分；6、移送司法机关处理。一般来讲，责任行为的表现形式和性质与责任承担的形式和性质是应该对应的。行为表现形式多，对应的责任形式就多；行为表现性质不同，对应的责任性质就不同。如何规范信访工作责任追究的行为范围和性质以及责任形式和性质，是值得研究的一个问题。本人认为，在责任行为表现形式和责任承担形式两个方面都宜与《信访条例》一致，既坚持了依法原则，又容易统一理解和统一执行。
根据《信访条例》的规定，下列四类行为属于信访工作责任追究的行为范围：一是因具有侵犯信访人合法权益行为而导致信访事项发生的；二是违反信访工作程序和要求侵犯信访人合法权益的；三是违反信访工作纪律侵犯信访人合法权益，破坏信访工作秩序的；四是打击报复信访人的。从这四类行为性质看，都是属于侵犯信访人合法权益、破坏信访工作秩序的行为。明确此点的意义在于不要扩大打击面。例如，在导致信访事项发生的责任问题上，不能将导致信访事项发生的所有因素行为均作为责任追究的行为对象，只有侵犯信访人的合法权益的行为导致信访事项发生，才能追究行为人的责任。有的地方政府将决策失误引发上访列入责任追究的行为对象范围，本人认为，这值得商榷。因为失误和失职渎职是不同的，失误大多是能力问题，而非存在过错。决策失误，不存在侵犯信访人合法权益的故意或过失。《信访条例》要求各级政府科学民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访的矛盾和纠纷。但并不等同于决策失误就要承担行政处分的责任。失误可以承担责任，但不是信访工作责任追究的行为对象。所以，关键要严格把握失职、渎职的性质。
2、如何认定“造成严重后果”
《信访条例》规定的法律责任中，除打击报复信访人、将信访人的检举、揭发材料或者有关情况透露、转给被检举、揭发的人员或者单位的两种情况外，凡是对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任设定都有一个客观要件，即行为要“造成严重后果”。
如何认定造成了严重后果，关系到责任有无问题。本文认为，首先，要区分两种后果，即失职渎职行为构成的后果和追究行政责任的严重后果。如《信访条例》第40条规定的：超越或者滥用职权，侵害信访人合法权益，导致信访事项发生，造成严重后果的，要追究责任。这里，“导致信访事项发生”本身就是一个客观结果，但是，这个结果仅仅属于失职渎职行为构成的后果，仅此尚未达到“造成严重后果”的程度，尚未满足信访工作责任追究的要件。一方面认识上不要混淆两种后果，另一方面建制上要尽量容易区分两种后果。
其次，要研究是细化标准好还是设立认定原则好。已经建立信访工作责任追究制的地方，多见将下列后果视为严重后果：造成恶性案件，或酿成闹事、罢工、罢课、堵塞交通、冲击机关等重大事件的；引发集体上访、越级上访或过激违法上访的；造成群众重复到市以上（含市级）机关上访的等。这是细化的标准，用的是具体列举法。本文认为，“造成严重后果”还是通过设立一个认定原则来统一问责标准为好，这样既可以避免两种后果的混淆，又可以避免列举式的挂一漏万；既可以原则性与灵活性结合，又不失标准同一。而且，信访工作责任追究制建立初期，经验有待积累，规范性条款宜原则性些。“造成严重后果”的认定原则，应当限定在损害信访人合法权益和破坏信访秩序两个方面，与《信访条例》的制定目的统一。具体如，造成信访人合法人身、财产利益严重伤害和损失、引起公愤的；造成信访秩序严重混乱，激发重大案事件发生，严重破坏政府形象的。
再次，要研究失职渎职行为与严重后果的因果关系。当失职渎职行为直接造成严重后果时，当然应当追究过错责任；而当失职渎职行为间接造成严重后果时，是否应当追究责任呢？
3、客观看待越级上访的复杂原因
现在不少责任追究制度将“进京上访”、“越级上访”作为信访工作责任追究条件中“造成严重后果”的表现形式。其实，“进京上访”、“越级上访”原本只是不符合“属地管理、分级负责”的管辖原则，但是，在当前信访工作的特殊情势下，“进京上访”、“越级上访”具有了新的意思，包含了多重情绪和多种因素于其中。一般情况下，它反映了导致信访的矛盾和纠纷的重大性、急迫性，有的还可能具有长期性，也反映了这种矛盾纠纷形式的错综复杂性。要认真分析引起“进京上访”、“越级上访”的各种原因，切忌客观归责。特别要防止个别人利用“进京上访”、“越级上访”要挟行政机关工作人员，使行政机关工作人员正常的依法行政受到阻碍。
4、如何将责任追究与工作改进结合好
建立信访工作责任追究制，要注意信访背后的行政工作的基础环境，要将责任追究工作与改进行政工作相结合。追究责任不是最终的目的，关键的是改善政府的工作作风、完善政府的工作制度。我们要研究导致信访工作责任的共性问题，要研究建立一种责任追究后的反思制度或工作改进制度。
将责任追究与工作改进结合好，还要研究如何妥善设置问责的压力，充分考虑信访工作的复杂性，避免不现实的压力过大而导致负面效应，防止有损法治权威、有损政府形象的错误的“求息访”的心理和情况发生，避免陷入一种不良的工作循环。
原载于《法学》2007年第2期
作者系法学研究所副所长 研究员
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