左学金现任上海社会科学院常务副院长、经济研究所所长、城市与区域研究中心主任、研究员、博士生导师。1989年在美国匹兹堡大学获经济学博士学位,曾先后在美国普林斯顿大学和美国普查局做博士后研究和访问研究。1991年回国后主要关注人口迁移与城市化、就业与社会保障(包括养老保障和医疗保障等)等方面的研究;近年来侧重于研究城市与区域发展、产业政策等。主持“长三角合作与发展研究”、“上海空间资源合理配置研究”、“上海市十一五规划思路研究”等课题。
今天,我想就上海在“十一五”规划期间的产业发展和空间布局问题谈一点不成熟的想法。首先我要说明的是,下面我所谈的只是我个人的一些想法,不代表任何单位。如果有什么不妥的地方,应该由我个人来负责。
上海的经济发展离不开全国改革开放和经济持续增长这样一个大背景。在过去的四分之一个世纪中,中国经济的年增长率平均达9%以上。中国已经成为世界制造业转移的中心,同时也成为世界上最开放的经济之一。在中国的经济增长中,珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区的城市群对全国经济增长发挥了带动和辐射作用。
作为长三角的中心城市,上海在上世纪90年代以来把握机遇,经济总量高速增长,人均收入不断提高,产业结构实现了重大调整,大规模的城市建设带来城市布局和城市面貌的大变样,作为“四个中心”的城市服务功能不断加强。当然,在发展的过程中,我们也暴露了一些在产业结构和空间布局中存在的缺陷,这是我们在“十一五”期间要努力加以克服和改进的。
产业发展:从抓经济项目到抓环境建设
产业政策应该从过去以选择优先发展的产业为主,转向鼓励公平竞争、鼓励研发和创新以及鼓励企业家精神为主;要从抓经济项目,转向抓基础建设,尤其是市场法制环境等“软基础设施”的建设。
“十五”期间,上海产业结构的一个显著特点是制造业向重化工业转型趋势明显,钢铁、汽车、化工、设备制造等直接或间接消耗能源资源较多的资本密集型产业在第二产业中逐步取得主导地位。另一方面,第三产业占GDP的比重在2002年突破了50%,但此后发展后劲不足。资源环境问题和商务成本的上升,逐渐成为上海经济增长和增强城市国际竞争力的重要约束。在这一发展背景下,加快上海产业结构调整,加快现代服务业和先进制造业的发展成为当务之急。
关于先进制造业的发展,我们应该弄清楚什么是“先进制造业”?先进制造业不能简单地理解为资金密集的制造业,我们不能把大量使用现代设备的钢铁、汽车、化工、电子等产业理所当然地看成是先进制造业。从工程技术的角度来看,这种看法可能有一定的道理,但是从经济学的意义来看,就不一定正确了。因为从经济学的意义上来看,先进不先进,主要取决于产出的增长主要是由哪些要素推动的,是由资本、劳动、土地等传统要素投入的增长推动,还是由技术进步或知识来推动。我们现在经常讲“转变经济增长方式”,从经济学的角度来看,转变经济增长方式的本质就是从主要依靠传统要素推动经济增长转变为主要依靠知识推动经济增长。我更喜欢用“知识”而不是用“技术进步”,因为这里的知识不仅包括工程技术意义上的技术进步,还包括体制机制和管理方面的进步。
因为技术进步或知识成为经济增长的主要源泉,所以在经济增长的进程中,获得增加值份额最多的是知识的所有者,是掌握知识(包括核心技术、品牌、管理和营销网络等在内)的企业和国家。我们知道,制造业的价值链有三个主要环节,即研发设计、加工制造和市场营销。在这三个环节中,知识含量高的是两头的环节,而中间环节的知识含量较低。所以在价值链中,两头的附加值较高,中间环节的附加值较低,形成了一条两头高中间低的“微笑曲线”。在近年来逐步形成的世界生产体系中,我国制造业所从事的主要是加工制造环节,所以我们得到的主要还是“辛苦钱”。刘遵义教授通过计量经济学分析发现,中国的经济增长主要是靠苦干(working harder),而不是巧干(working smarter)来实现的,这在很大程度上反映了当前我国经济的发展实际。
由此看来,一家企业先进不先进,重要的不是看它属于什么行业;更重要的是看它的主要经营活动处于价值链中的哪一个环节。所以,上海发展先进制造业的关键,应该是从附加值低的加工制造环节,向附加值高的研发设计和营销管理环节两头延伸。
那么“十一五”期间上海的制造业还要不要发展?当然要发展。但是上海制造业发展的必然趋势,是加强上海作为制造业研发中心和营销管理中心的功能,同时将某些受资源环境和商务成本限制,不再具有优势的加工制造环节向外转移。有一个担心是,如果加工制造功能向外转移,上海的就业和经济增长会不会受到负面影响?对于这个问题,我们首先要看到,这不是一个主观愿望的问题,而是一个在市场经济条件下由于比较优势变化所带来的客观趋势,我们的政策只能顺应而不能违背这个客观趋势。其次,我们还要看到,无论是从全国还是从上海来看,最近几年制造业已经不是就业增长的源泉;实际上制造业的就业不是在增长而是在下降。正如最近中央经济工作会议所指出的那样,就业增长要靠发展第三产业,最近公布的全国经济普查的数据更有力地证实了这一点。最后,不具备竞争力的那部分加工制造功能的退出,无疑会为研发设计和营销管理功能的发展腾出更大的空间。香港在1980年代成功地将城市的加工制造功能转移到珠三角和内地的其他地区,而将制造业“指挥部”的功能从制造业中剥离出来留在香港,为此后加强城市的服务功能和第三产业的发展创造了更大的空间。
尽管上海的情况与香港不尽相同,但是香港的许多经验仍值得上海认真学习和借鉴。上海今后加强制造业的研发设计与营销管理功能,还可以避免与长三角其他地区的产业结构趋同,避免重复投资、重复建设和产业的水平竞争。这对加强长三角区域合作、提高长三角城市群在全球经济网络中的整体竞争力也有积极意义。
当然,要实现从加工制造向研发设计和营销管理的转型决不是一件容易的事情,需要付出长时间的努力。从目前的情况来看,上海本土企业尤其是国有企业的创新动力不足,自主研发能力不强,人才储备也有待加强。所以,上海在“十一五”期间要围绕加强企业的自主创新能力,建设有利于自主创新的政策制度环境,鼓励创新和勇于创新的企业家精神,并进一步强化自主创新的基础服务平台建设。在这方面,政府的职能是提供一个有利的环境,而不是微观层面的管理;政府没有必要也不可能(缺少必要的信息)去考虑具体的运作。
因此,我们应该调整上海的产业政策,从过去以选择优先发展的产业为主转向以鼓励公平竞争、鼓励研发和创新以及鼓励企业家精神和创业为主。要从抓项目建设转向抓基础建设,后者不但包括基础设施硬件的建设,还包括市场法制环境等“软基础设施”的建设。自主品牌是自主知识产权的重要载体。上海曾经是拥有自主品牌最多的城市,在发展先进制造业的进程中,应该努力再现昔日的辉煌。今后应在继续重视引进技术的同时,更加重视创立上海本土的自主品牌。要在引进技术的同时,更加强调在消化吸收基础上的再创新和集成创新,以及逐步增强原始创新能力。
那么,“十一五”期间该如何推动第三产业尤其是金融、物流等现代服务业的发展呢?近几年来,上海金融业发展情况还不够理想,金融业增加值占GDP的比重已降到了10%的水平。但是,金融中心建设是上海建设“四个中心”的核心,“十一五”期间我们要以加倍的努力来推动上海金融业的发展和金融中心的建设。目前我们面临的问题是,金融中心建设应该从何处着手?政府抓制造业比较好抓。因为制造业的抓手是抓项目,特别是招商引资的项目。只要圈一块地,引进大的投资,就可以上一个大的项目,GDP就上去了。但是抓现代服务业就不那么容易了。因为推动现代服务业发展最重要的要素,不是有形的机器设备,而是上面所说的创新的知识和经验,是无形的东西。无形的东西是很难通过传统意义上的项目来实施的。所以要推动服务业的发展,我们应该有不同的思路。
显然,首先要弄清楚决定金融业发展的主要因素是什么。2005年11月,伦敦金融城的管理机构(CorporationofLondon)发布了一份题为《伦敦作为全球金融中心的竞争地位》的研究报告。报告对在各金融中心工作的400多名金融服务专业人士进行了调查,发现影响金融中心竞争力有14个关键因素。这些因素按其重要性来排序,依次为:1)专业人才的供给;2)监管环境;3)与国际金融市场的连接通道;4)商业基础设施的供给;5)与消费者的连接通道;6)公平公正的商业环境;7)政府的反应机制;8)公司税制;9)运行成本;10)与专业服务供应商的连接通道;11)生活诸要素的质量;12)文化和语言;13)商业房产的数量和质量;14)个人税制。其中绝大多数调查对象认为,专业人才的供给和监管环境是最重要的因素。出乎我们意料之外的是,公司税制、运行成本和个人税制等原来我们认为是很重要的因素,并没有排在非常重要的位置。
由此,我们可以看到,推动金融业发展的关键不是抓项目,而是抓人才集聚、完善制度环境与各类基础设施建设。如果上海要推动金融业的发展,就要在这些方面狠下功夫,努力胜人一筹。如果我们为了推动金融中心建设需要些政策优势的话,重要的不是特殊的优惠政策,而是那些能推动金融业人才积聚和制度环境建设的政策法规。
中国历来是一个储蓄率较高的国家,随着经济总量的不断增长,中国的国内(尤其是收入较高的长三角地区)储蓄也不断增长。这是一笔巨大的金融资源,为民营金融在上海的发展提供了一个重要的基础。民营金融有望成为“十一五”时期上海金融业发展的新生力量。但是目前民营银行的准入还没有制度化、规范化。所以,我们应积极推动中央有关部门制定和完善民营银行准入制度和监管制度,同时,利用中国兑现加入WTO承诺的机遇,积极创造条件,吸引国内外各种金融机构的地区总部、职能总部进入上海,推动上海金融业发展。
同样,在上海航运中心建设中,我们也要更多地关注“软”功能。近年来上海港口吞吐量大幅攀升,今年集装箱吞吐量可望达1800万箱。日前洋山深水港投入使用,更将使上海港货物吞吐能力大大增强。但是,货物集散只是第一代航运中心的最基础的功能,上海在其他方面的功能还很弱。当世界主要港口城市正在全力向第三代航运中心(资源配置型)转型时,上海港口的第二代航运中心功能(加工增值服务)尚未充分发育和完善。因此,“十一五”时期,上海的国际航运中心建设应在增强、完善加工增值服务的同时,以建设第三代航运中心为目标,努力提升国际航运业高端服务功能,这样才能进入世界顶级航运中心的行列。
上海作为长三角中心城市和国际空港所在地,人流量及其相关的商业和旅游业也将不断发展。上海应该以2010年世博会为契机,推动相关客运和相关产业的发展。
此外,随着人民生活水平的提高,对于教育、医疗、文化、休闲等非物质产品的消费需要也在不断增长;由于体制机制方面存在的问题,这一领域的部分消费需求还未得到充分满足。因此,要深化这些领域的改革,在政府提供必要的公共服务的同时,凡是能通过市场有效提供的产品要尽量通过市场来提供(政府应加强监管)。上海在这些服务领域具有传统优势,应该通过服务长三角、服务长江流域和服务全国来发展自己在这些领域的产业。
空间布局:从“单中心”向“多中心”演进
未来上海城市空间发展的战略定位应尽快实现由“单一中心”发展模式向“多中心”发展模式的战略转变。通过培育若干个规模较大的新城,形成郊区次级中心。
“十五”期间,从城镇体系空间布局与人口分布的情况来看,上海城市发展还需要摆脱“单中心”城市蔓延(或“摊大饼”)的发展模式。
目前上海中心城区的人口规模约为1000万,这是上海城镇体系的一级中心。二级中心是一些大的郊区城镇,人口规模约为二、三十万人口甚至更小。显然,目前二级中心的规模过小,或者说,在一级中心和二级中心之间,缺少规模较大(如80-100万人口)的城镇或郊区新城。二级中心以下的郊区城镇的规模就更小了,一般不超过5万人左右,对要素的集聚和吸引程度不高。这是影响郊区“三个集中”建设和郊区新城未能发挥“反磁场”作用的重要原因。
所以在“十一五”期间,上海建成比较完整的城镇体系的一个关键,是加快建设人口规模较大的郊区新城。因为只有当郊区新城达到了较大的人口规模,才能在基础设施和服务设施建设和运营中更好地发挥集聚效应和规模效应,才能向居民提供更加完善的、更加多样化的服务,包括商业、教育、医疗和文化服务,才能更好地满足消费者多样化的需求,才能提供更多的第三产业的就业机会。目前在郊区工作的一些职工,由于单位所在地的人口规模小,教育设施不够发达,通常选择将家安在中心城区,平常住在郊区,周末时则回到中心城区与家人团聚。这种情况又反过来影响了郊区这些地方第三产业的发展。
那么,郊区新城的规模究竟多大比较合适呢?日本、法国等关于城市最佳规模的研究表明,100万人是城市政府成本最小的城市规模,100-200万人这个规模区间是能够带来最高净收益的城市规模。所以,我们建议上海目前三个功能相对独立的重点新城,如松江、嘉定和临港新城的规模都应达到100万人左右。此外,应加紧规划和建设两个为中心城区外迁人口提供居住和生活功能的青浦和奉贤新城,其规模可以定在80-100万人之间。力争在“十一五”期末,五个次级中心的雏形基本建成,到2020年,五个次级中心完全建成,基本形成多中心的城市空间布局。
当然,在上海的城镇体系中,除了上述中心城区和郊区新城外,还应该有三级和四级中心,还应该有相对分散的村子。我们设想,各级中心的规模可考虑为:中心城(约1000万人口)—新城/卫星城(约100万人口)—中心城镇(约10万人口)—一般集镇(约1万人口)—中心村(约1000人),从而逐步实现上海城市空间发展由“单中心”向“多中心”发展模式的战略转变。
最近有报纸披露,北京3个重点新城——通州、顺义、亦庄的规划编制已完成,不久将公布实施办法,包括土地投放、基础设施以及公共资源等内容。为了吸引居民来新城居住,学校、医院等公共设施将进行先期投入。如集中在中心区的重点中学将在新城办分校。新城的医院、医疗设备也将通过县级、区级医院的扩建来完成“升级”。加快联结新城与中心城的快速交通设施建设。2020年,三个新城的人口规模将达250万。这个规划充分反映了北京改变单中心城市蔓延的发展模式、建设多中心城镇体系的意图和努力,值得我们认真关注和借鉴。
要让现在居住在中心城区的居民搬迁到郊区,除了新城要达到一定的人口规模,从而具有一定的集聚效应和规模效应外,还要能有效地解决居民的通勤(上下班交通)问题。要用便宜便捷的公共交通(尤其是轨道交通)将郊区新城与中心城区联结起来。这是“十一五”期间上海能否建成比较完整的城市体系的另一个关键。人们关于居住的决策是房价与通勤成本(包括相关费用与时间)之间的平衡,或者说,住得离中心城区越远,房价越便宜(用同样的钱可以住更大的房子),但通勤成本越高。在发达国家,郊区的房价大约是中心城区的三分之一。便宜和便捷的公共交通(尤其是轨道交通)可以降低人们花费在通勤上的货币和时间成本,因而可以鼓励人们向郊区搬迁。目前上海中心城区的地价已经达到每亩1000万元以上,郊区不少地方的地价还在每亩100万元左右,所以发展便宜便捷的轨道交通,还可以推动郊区的地价升值,如果设计得好的话,用于建设轨道交通的投资的“外溢效应”可以全部或部分收回,从而实现城乡双赢的局面。“十一五”期间,上海的轨道交通线路长度将成倍增长,重要的是要让这些轨道交通的线路和车站的建设规划与新城的建设规划更好地衔接起来。
在上海建设比较完整的城镇体系的进程中,要更加有效地利用有限的土地资源。为此,要积极推动土地制度的创新。要打破仅仅在乡镇范围内搞建设用地集中的做法,使建设用地的规划和集中能跨越乡镇的范围。为了实现更大范围的集中,应考虑土地使用权跨乡镇的空间置换。同时,要科学处理“集中”与“分散”的关系。在发展一定数量的规模较大的城镇的同时也应保持有一定数量的规模较小的城镇和村落。
最后,我们还要积极推动长三角城市群建设。应该利用世博会契机,在“十一五”期间把嘉定新城、青浦新城和松江新城建设成为上海与长三角的空间结点城市,实现上海与长三角区域的联动发展和上海城市空间的外延式拓展,促进上海大都市圈和长三角城市群的建设。
(演讲时间:2005年12月3日,刊发前作者作了修改)
今天,我想就上海在“十一五”规划期间的产业发展和空间布局问题谈一点不成熟的想法。首先我要说明的是,下面我所谈的只是我个人的一些想法,不代表任何单位。如果有什么不妥的地方,应该由我个人来负责。
上海的经济发展离不开全国改革开放和经济持续增长这样一个大背景。在过去的四分之一个世纪中,中国经济的年增长率平均达9%以上。中国已经成为世界制造业转移的中心,同时也成为世界上最开放的经济之一。在中国的经济增长中,珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区的城市群对全国经济增长发挥了带动和辐射作用。
作为长三角的中心城市,上海在上世纪90年代以来把握机遇,经济总量高速增长,人均收入不断提高,产业结构实现了重大调整,大规模的城市建设带来城市布局和城市面貌的大变样,作为“四个中心”的城市服务功能不断加强。当然,在发展的过程中,我们也暴露了一些在产业结构和空间布局中存在的缺陷,这是我们在“十一五”期间要努力加以克服和改进的。
产业发展:从抓经济项目到抓环境建设
产业政策应该从过去以选择优先发展的产业为主,转向鼓励公平竞争、鼓励研发和创新以及鼓励企业家精神为主;要从抓经济项目,转向抓基础建设,尤其是市场法制环境等“软基础设施”的建设。
“十五”期间,上海产业结构的一个显著特点是制造业向重化工业转型趋势明显,钢铁、汽车、化工、设备制造等直接或间接消耗能源资源较多的资本密集型产业在第二产业中逐步取得主导地位。另一方面,第三产业占GDP的比重在2002年突破了50%,但此后发展后劲不足。资源环境问题和商务成本的上升,逐渐成为上海经济增长和增强城市国际竞争力的重要约束。在这一发展背景下,加快上海产业结构调整,加快现代服务业和先进制造业的发展成为当务之急。
关于先进制造业的发展,我们应该弄清楚什么是“先进制造业”?先进制造业不能简单地理解为资金密集的制造业,我们不能把大量使用现代设备的钢铁、汽车、化工、电子等产业理所当然地看成是先进制造业。从工程技术的角度来看,这种看法可能有一定的道理,但是从经济学的意义来看,就不一定正确了。因为从经济学的意义上来看,先进不先进,主要取决于产出的增长主要是由哪些要素推动的,是由资本、劳动、土地等传统要素投入的增长推动,还是由技术进步或知识来推动。我们现在经常讲“转变经济增长方式”,从经济学的角度来看,转变经济增长方式的本质就是从主要依靠传统要素推动经济增长转变为主要依靠知识推动经济增长。我更喜欢用“知识”而不是用“技术进步”,因为这里的知识不仅包括工程技术意义上的技术进步,还包括体制机制和管理方面的进步。
因为技术进步或知识成为经济增长的主要源泉,所以在经济增长的进程中,获得增加值份额最多的是知识的所有者,是掌握知识(包括核心技术、品牌、管理和营销网络等在内)的企业和国家。我们知道,制造业的价值链有三个主要环节,即研发设计、加工制造和市场营销。在这三个环节中,知识含量高的是两头的环节,而中间环节的知识含量较低。所以在价值链中,两头的附加值较高,中间环节的附加值较低,形成了一条两头高中间低的“微笑曲线”。在近年来逐步形成的世界生产体系中,我国制造业所从事的主要是加工制造环节,所以我们得到的主要还是“辛苦钱”。刘遵义教授通过计量经济学分析发现,中国的经济增长主要是靠苦干(working harder),而不是巧干(working smarter)来实现的,这在很大程度上反映了当前我国经济的发展实际。
由此看来,一家企业先进不先进,重要的不是看它属于什么行业;更重要的是看它的主要经营活动处于价值链中的哪一个环节。所以,上海发展先进制造业的关键,应该是从附加值低的加工制造环节,向附加值高的研发设计和营销管理环节两头延伸。
那么“十一五”期间上海的制造业还要不要发展?当然要发展。但是上海制造业发展的必然趋势,是加强上海作为制造业研发中心和营销管理中心的功能,同时将某些受资源环境和商务成本限制,不再具有优势的加工制造环节向外转移。有一个担心是,如果加工制造功能向外转移,上海的就业和经济增长会不会受到负面影响?对于这个问题,我们首先要看到,这不是一个主观愿望的问题,而是一个在市场经济条件下由于比较优势变化所带来的客观趋势,我们的政策只能顺应而不能违背这个客观趋势。其次,我们还要看到,无论是从全国还是从上海来看,最近几年制造业已经不是就业增长的源泉;实际上制造业的就业不是在增长而是在下降。正如最近中央经济工作会议所指出的那样,就业增长要靠发展第三产业,最近公布的全国经济普查的数据更有力地证实了这一点。最后,不具备竞争力的那部分加工制造功能的退出,无疑会为研发设计和营销管理功能的发展腾出更大的空间。香港在1980年代成功地将城市的加工制造功能转移到珠三角和内地的其他地区,而将制造业“指挥部”的功能从制造业中剥离出来留在香港,为此后加强城市的服务功能和第三产业的发展创造了更大的空间。
尽管上海的情况与香港不尽相同,但是香港的许多经验仍值得上海认真学习和借鉴。上海今后加强制造业的研发设计与营销管理功能,还可以避免与长三角其他地区的产业结构趋同,避免重复投资、重复建设和产业的水平竞争。这对加强长三角区域合作、提高长三角城市群在全球经济网络中的整体竞争力也有积极意义。
当然,要实现从加工制造向研发设计和营销管理的转型决不是一件容易的事情,需要付出长时间的努力。从目前的情况来看,上海本土企业尤其是国有企业的创新动力不足,自主研发能力不强,人才储备也有待加强。所以,上海在“十一五”期间要围绕加强企业的自主创新能力,建设有利于自主创新的政策制度环境,鼓励创新和勇于创新的企业家精神,并进一步强化自主创新的基础服务平台建设。在这方面,政府的职能是提供一个有利的环境,而不是微观层面的管理;政府没有必要也不可能(缺少必要的信息)去考虑具体的运作。
因此,我们应该调整上海的产业政策,从过去以选择优先发展的产业为主转向以鼓励公平竞争、鼓励研发和创新以及鼓励企业家精神和创业为主。要从抓项目建设转向抓基础建设,后者不但包括基础设施硬件的建设,还包括市场法制环境等“软基础设施”的建设。自主品牌是自主知识产权的重要载体。上海曾经是拥有自主品牌最多的城市,在发展先进制造业的进程中,应该努力再现昔日的辉煌。今后应在继续重视引进技术的同时,更加重视创立上海本土的自主品牌。要在引进技术的同时,更加强调在消化吸收基础上的再创新和集成创新,以及逐步增强原始创新能力。
那么,“十一五”期间该如何推动第三产业尤其是金融、物流等现代服务业的发展呢?近几年来,上海金融业发展情况还不够理想,金融业增加值占GDP的比重已降到了10%的水平。但是,金融中心建设是上海建设“四个中心”的核心,“十一五”期间我们要以加倍的努力来推动上海金融业的发展和金融中心的建设。目前我们面临的问题是,金融中心建设应该从何处着手?政府抓制造业比较好抓。因为制造业的抓手是抓项目,特别是招商引资的项目。只要圈一块地,引进大的投资,就可以上一个大的项目,GDP就上去了。但是抓现代服务业就不那么容易了。因为推动现代服务业发展最重要的要素,不是有形的机器设备,而是上面所说的创新的知识和经验,是无形的东西。无形的东西是很难通过传统意义上的项目来实施的。所以要推动服务业的发展,我们应该有不同的思路。
显然,首先要弄清楚决定金融业发展的主要因素是什么。2005年11月,伦敦金融城的管理机构(CorporationofLondon)发布了一份题为《伦敦作为全球金融中心的竞争地位》的研究报告。报告对在各金融中心工作的400多名金融服务专业人士进行了调查,发现影响金融中心竞争力有14个关键因素。这些因素按其重要性来排序,依次为:1)专业人才的供给;2)监管环境;3)与国际金融市场的连接通道;4)商业基础设施的供给;5)与消费者的连接通道;6)公平公正的商业环境;7)政府的反应机制;8)公司税制;9)运行成本;10)与专业服务供应商的连接通道;11)生活诸要素的质量;12)文化和语言;13)商业房产的数量和质量;14)个人税制。其中绝大多数调查对象认为,专业人才的供给和监管环境是最重要的因素。出乎我们意料之外的是,公司税制、运行成本和个人税制等原来我们认为是很重要的因素,并没有排在非常重要的位置。
由此,我们可以看到,推动金融业发展的关键不是抓项目,而是抓人才集聚、完善制度环境与各类基础设施建设。如果上海要推动金融业的发展,就要在这些方面狠下功夫,努力胜人一筹。如果我们为了推动金融中心建设需要些政策优势的话,重要的不是特殊的优惠政策,而是那些能推动金融业人才积聚和制度环境建设的政策法规。
中国历来是一个储蓄率较高的国家,随着经济总量的不断增长,中国的国内(尤其是收入较高的长三角地区)储蓄也不断增长。这是一笔巨大的金融资源,为民营金融在上海的发展提供了一个重要的基础。民营金融有望成为“十一五”时期上海金融业发展的新生力量。但是目前民营银行的准入还没有制度化、规范化。所以,我们应积极推动中央有关部门制定和完善民营银行准入制度和监管制度,同时,利用中国兑现加入WTO承诺的机遇,积极创造条件,吸引国内外各种金融机构的地区总部、职能总部进入上海,推动上海金融业发展。
同样,在上海航运中心建设中,我们也要更多地关注“软”功能。近年来上海港口吞吐量大幅攀升,今年集装箱吞吐量可望达1800万箱。日前洋山深水港投入使用,更将使上海港货物吞吐能力大大增强。但是,货物集散只是第一代航运中心的最基础的功能,上海在其他方面的功能还很弱。当世界主要港口城市正在全力向第三代航运中心(资源配置型)转型时,上海港口的第二代航运中心功能(加工增值服务)尚未充分发育和完善。因此,“十一五”时期,上海的国际航运中心建设应在增强、完善加工增值服务的同时,以建设第三代航运中心为目标,努力提升国际航运业高端服务功能,这样才能进入世界顶级航运中心的行列。
上海作为长三角中心城市和国际空港所在地,人流量及其相关的商业和旅游业也将不断发展。上海应该以2010年世博会为契机,推动相关客运和相关产业的发展。
此外,随着人民生活水平的提高,对于教育、医疗、文化、休闲等非物质产品的消费需要也在不断增长;由于体制机制方面存在的问题,这一领域的部分消费需求还未得到充分满足。因此,要深化这些领域的改革,在政府提供必要的公共服务的同时,凡是能通过市场有效提供的产品要尽量通过市场来提供(政府应加强监管)。上海在这些服务领域具有传统优势,应该通过服务长三角、服务长江流域和服务全国来发展自己在这些领域的产业。
空间布局:从“单中心”向“多中心”演进
未来上海城市空间发展的战略定位应尽快实现由“单一中心”发展模式向“多中心”发展模式的战略转变。通过培育若干个规模较大的新城,形成郊区次级中心。
“十五”期间,从城镇体系空间布局与人口分布的情况来看,上海城市发展还需要摆脱“单中心”城市蔓延(或“摊大饼”)的发展模式。
目前上海中心城区的人口规模约为1000万,这是上海城镇体系的一级中心。二级中心是一些大的郊区城镇,人口规模约为二、三十万人口甚至更小。显然,目前二级中心的规模过小,或者说,在一级中心和二级中心之间,缺少规模较大(如80-100万人口)的城镇或郊区新城。二级中心以下的郊区城镇的规模就更小了,一般不超过5万人左右,对要素的集聚和吸引程度不高。这是影响郊区“三个集中”建设和郊区新城未能发挥“反磁场”作用的重要原因。
所以在“十一五”期间,上海建成比较完整的城镇体系的一个关键,是加快建设人口规模较大的郊区新城。因为只有当郊区新城达到了较大的人口规模,才能在基础设施和服务设施建设和运营中更好地发挥集聚效应和规模效应,才能向居民提供更加完善的、更加多样化的服务,包括商业、教育、医疗和文化服务,才能更好地满足消费者多样化的需求,才能提供更多的第三产业的就业机会。目前在郊区工作的一些职工,由于单位所在地的人口规模小,教育设施不够发达,通常选择将家安在中心城区,平常住在郊区,周末时则回到中心城区与家人团聚。这种情况又反过来影响了郊区这些地方第三产业的发展。
那么,郊区新城的规模究竟多大比较合适呢?日本、法国等关于城市最佳规模的研究表明,100万人是城市政府成本最小的城市规模,100-200万人这个规模区间是能够带来最高净收益的城市规模。所以,我们建议上海目前三个功能相对独立的重点新城,如松江、嘉定和临港新城的规模都应达到100万人左右。此外,应加紧规划和建设两个为中心城区外迁人口提供居住和生活功能的青浦和奉贤新城,其规模可以定在80-100万人之间。力争在“十一五”期末,五个次级中心的雏形基本建成,到2020年,五个次级中心完全建成,基本形成多中心的城市空间布局。
当然,在上海的城镇体系中,除了上述中心城区和郊区新城外,还应该有三级和四级中心,还应该有相对分散的村子。我们设想,各级中心的规模可考虑为:中心城(约1000万人口)—新城/卫星城(约100万人口)—中心城镇(约10万人口)—一般集镇(约1万人口)—中心村(约1000人),从而逐步实现上海城市空间发展由“单中心”向“多中心”发展模式的战略转变。
最近有报纸披露,北京3个重点新城——通州、顺义、亦庄的规划编制已完成,不久将公布实施办法,包括土地投放、基础设施以及公共资源等内容。为了吸引居民来新城居住,学校、医院等公共设施将进行先期投入。如集中在中心区的重点中学将在新城办分校。新城的医院、医疗设备也将通过县级、区级医院的扩建来完成“升级”。加快联结新城与中心城的快速交通设施建设。2020年,三个新城的人口规模将达250万。这个规划充分反映了北京改变单中心城市蔓延的发展模式、建设多中心城镇体系的意图和努力,值得我们认真关注和借鉴。
要让现在居住在中心城区的居民搬迁到郊区,除了新城要达到一定的人口规模,从而具有一定的集聚效应和规模效应外,还要能有效地解决居民的通勤(上下班交通)问题。要用便宜便捷的公共交通(尤其是轨道交通)将郊区新城与中心城区联结起来。这是“十一五”期间上海能否建成比较完整的城市体系的另一个关键。人们关于居住的决策是房价与通勤成本(包括相关费用与时间)之间的平衡,或者说,住得离中心城区越远,房价越便宜(用同样的钱可以住更大的房子),但通勤成本越高。在发达国家,郊区的房价大约是中心城区的三分之一。便宜和便捷的公共交通(尤其是轨道交通)可以降低人们花费在通勤上的货币和时间成本,因而可以鼓励人们向郊区搬迁。目前上海中心城区的地价已经达到每亩1000万元以上,郊区不少地方的地价还在每亩100万元左右,所以发展便宜便捷的轨道交通,还可以推动郊区的地价升值,如果设计得好的话,用于建设轨道交通的投资的“外溢效应”可以全部或部分收回,从而实现城乡双赢的局面。“十一五”期间,上海的轨道交通线路长度将成倍增长,重要的是要让这些轨道交通的线路和车站的建设规划与新城的建设规划更好地衔接起来。
在上海建设比较完整的城镇体系的进程中,要更加有效地利用有限的土地资源。为此,要积极推动土地制度的创新。要打破仅仅在乡镇范围内搞建设用地集中的做法,使建设用地的规划和集中能跨越乡镇的范围。为了实现更大范围的集中,应考虑土地使用权跨乡镇的空间置换。同时,要科学处理“集中”与“分散”的关系。在发展一定数量的规模较大的城镇的同时也应保持有一定数量的规模较小的城镇和村落。
最后,我们还要积极推动长三角城市群建设。应该利用世博会契机,在“十一五”期间把嘉定新城、青浦新城和松江新城建设成为上海与长三角的空间结点城市,实现上海与长三角区域的联动发展和上海城市空间的外延式拓展,促进上海大都市圈和长三角城市群的建设。
(演讲时间:2005年12月3日,刊发前作者作了修改)
来源：《解放日报》 (2005年12月25日 第08版)
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