上海是我国最早提出并发展都市农业的城市。近10 年来，上海在发展都市农业方面取得了很大的成就。但是，与上海积极打造世界级城市的战略目标相比，还存在不少问题，上海各县、区(涉农区) 的都市农业特色不明显，农业的产业化进程发展不快，农业对农民收入的拉动作用不强。在21 世纪初，如何进一步完善上海都市农业的功能定位、如何突出上海都市农业的海派特色，在发展都市农业和整合郊区农业资源的过程中，如何努力增加农民收入，对上海郊区乃至全市国民经济和社会发展具有重要的战略意义。
一、城市发展与都市农业
1、都市农业的提出和实践
上世纪30 年代，日本经济学家率先提出了都市农业的概念。日本是出现都市农业最早的国家之一。都市农业一词最早见于1930 年出版的《大阪府农会报》杂志上，“以易腐败而又不耐储存的蔬菜生产为主的，同时又有鲜奶、花卉等多样化的农业生产经营”，称之为都市农业。日本的都市农业可以分为形成期、顶峰期和转换期三个时期。形成期是指二次世界大战以前的一个时期，这个时期的都市农业研究与实践主要局限在几个大都市里，属初级阶段；顶峰期主要是指1953 年日本实施“町村合并促进法”后，扩大了都市区域范围，特别是20 世纪60 年代初，日本进入经济高速发展期之后，近郊地区城市化进程加快，客观上为都市农业的发展创造了条件；随着日本的经济发展和都市开发，造成都市近郊农业用地和农业劳动力锐减，都市农业以经济为主的功能也发生了变化，都市农业在其他方面的功能与作用越来越受到人们的重视，日本的都市农业迎来了功能转换期时代。
经过上世纪30 年代以来70 多年的发展，各国农业经济学家对都市农业不断进行研究，都市农业的概念不断完善。日本地理经济学家青鹿四郎根据日本的实践认为，都市农业是分布在都市内的工商业区、住宅区等的区域内，或者是分布在都市外围的特殊形态的农业。即在这些区域内的农业组织依附于都市经济，直接受都市经济势力的影响。主要经营奶、鸡、鱼、鲜菜、果树等，集约化、专业化生产程度很高，同时又包括稻、麦、水产、畜牧等的复合经营。都市农业的范围一般是都市面积的2～3 倍。上世纪，农政经济学家桥本卓尔认为，都市农业是都市内部及其周边地区的农村受城市膨胀的影响，而形成的一种农业形态，被都市包容的、位于都市中的农业。都市农业最容易受城市扩张的影响，但又最容易受城市基础设施完备带来的益处，都市农业是双重意义上的“最前线”农业。都市农业是城市建设发展占地和居民住宅建设占地等同时并存、混杂、相嵌的农业。都市农业如果放任自流就有灭亡的危险，因此，都市农业是需要加以有计划保护的农业。美国经济学家E. F. 休马哈对都市农业作了以下3 点概括：人类是自然界中脆弱的一部分，农业可以将城市人同自然界连接起来。可以改善和提高人类的生存环境。生产粮食等的原料，以满足人类生活的需要。
我国台湾是较早提出并发展都市农业的地区。上世纪70 年代以来，台湾的都市农业开始启动。台湾的都市农业以休闲农业为特征，到目前已取得了较大的成效。台湾学者认为，都市农业应当具备“三生功能”：生产功能、生活功能和生态功能。关于休闲农业，台湾学者和政府的认识是：休闲农业是指利用农村设备与空间、农业生产场地、农业产品、农业经营活动、自然生态、农业自然环境和农村人文资源等，经过规划设计，以发挥农业与农村休闲旅游功能，增进民众对农村与农业的体验，提升旅游品质，提高农民收益，促进农村发展的一种新型农业。其经营管理内容包括农业生产、农村生活、文化活动3 个层面。上世纪70 年代末，台湾人均年收入达到中等小康生活水平，人们的生活方式和消费方式由劳动型转向休闲型，观光果园在台湾出现，观光农园是自上世纪70 年代末农民开放成熟期果园促销而逐渐发展起来的。1983 年台湾农政当局实施“发展观光农业示范计划”。1989 年4 月台湾“农委会”举办了第一次“发展休闲农业研讨会”。对休闲农业的概念、想法都进行了广泛的研讨，指出1990 年，台湾“农委会”在“改善农业结构提高农民所得方案”中设立了“发展休闲农业计划”，从技术、经费、宣传等方面加大了对休闲农业支持的力度。1992 年12 月30 日，“农委会”颁发了“休闲农业区设置管理办法”。为使休闲农业的发展能维持农业本质，台湾“农委会”对发展休闲农业的地点，聘请了专家进行实地考察与评估，通过详细的规划与设计，并由乡村社会、社会心理、民俗文化、景观生态、水土保持、森林园艺、环境工程、旅游观光、农村建设、地政等各方面有关专家学者及单位代表组成“休闲农业咨询小组”，执行休闲农业规划设计的决策咨询，并由政府提供资助经费，经营主体亦提供配套资金。
香港贸易发展局在“中国经贸新词典”中对都市农业的解释是：都市农业是人们生活和消费方式由劳动型转向休闲型的副产品。都市农业是立足于生产、生活和生态的结合，利用田园景观、自然生态等环境资源并借助于现代物质技术条件和人力资本的投入，融现代农业、乡村文化、观光休闲以及环保教育、农事体验职能于一体的具有复合型功能的系统。都市农业包括多种形式：观光农园、休闲农场、市民农园、假日花园、农业公园、生态公园、教育农园、屋顶农业和森林体验公园等。笔者认为，都市农业是指一种大都市周边与间隙地带的农业发展类型，它的功能是适应大都市经济和社会发展的需要，强调经济、生态和社会的协调，体现人与自然的和谐，都市农业具有经济、社会、文化、生态、休闲等多样性的功能，它是大都市经济和社会发展的重要组成部分，在空间布局上无城市和乡村的边界。
2、都市农业与上海
作为一个不断国际化的大都市，进一步发展上海的都市农业，对提升上海的城市竞争力， 进一步确立上海在长江三角洲的龙头地位，积极打造上海世界级城市具有重要的战略意义。在我国21 世纪的经济发展进程中，上海在全国的经济中心地位日益突出。为了进一步提升上海的城市功能，强化上海作为国内金融中心和国际航运中心的作用，上海的产业结构无论在行业上还是在空间布局上都将进行重大的战略性调整。郊区作为体现未来上海实力，即制造业基地，上海农业的功能必须作出相应的调整，以及郊区为城市提供最佳人居环境的功能将得到加强。适应这种发展要求，要为上海城市的发展提供多样化的服务如优质无公害的食品、休闲的空间和绿色屏障等。但是，由于历史的原因，上海在环境保护方面滞后于经济的发展，环境污染状况还相当严重，城市环境质量与国际知名城市相比差距还很大。上海森林覆盖率低于全国大城市平均水平。改善和保持良好的生态环境需要全社会的努力。但就都市农业来讲，它在提供安全农产品、维护生态平衡、和谐人与自然的关系，使整个社会的发展更加协调方面具有重要作用。
发展都市农业也是实现上海农业可持续发展的一种必然选择。大城市郊区是发展城郊农业还是发展都市农业，是根据所依托的城市发展的阶段、规模和方向决定的，不存在哪个先进哪个落后的问题。上海的城郊农业发展于上世纪50 年代，当时的经济背景是国内农产品商品率低下，国内统一市场尚未发育，交通不便，城市的规模也远比目前小，其初衷是为了保障对城市的副食品供给，强调的是经济功能，而生态功能则是派生的。应该肯定，经过半个世纪发展，城郊农业对保持上海经济的稳定发展发挥了巨大作用。上世纪90 年代以来，随着国内经济的快速发展，国内市场不断开放，上海经济也不断走向国际化，上海传统的城郊农业已经面临着诸多矛盾。一是发展与空间的矛盾。上海农业耕地的递减，使上海农业难以承担起原有的副食品和粮食生产功能。上海每年因城市发展而征用的土地远远大于围垦造地的数量。二是发展与效益的矛盾。随着我国市场经济的发展，上海市场对各类农产品需求巨大，各地农产品纷纷涌向上海，从而使上海的农产品生产受到巨大的冲击，边际效益下降。三是发展与需求的矛盾。近几年，上海紧紧抓住经济发展的历史机遇，使国民经济在有市场、有质量、有效益的基础上跨上了新台阶，2002 年人均GDP 已达到5000 美元，城市各项事业全面发展，人民生活水平大幅度提高。在这种情况下，城市经济和社会的发展对农业在提供绿色屏障、调节城乡生态平衡等方面提出了更高的要求。解决这些矛盾的最好出路就是加强国内区域经济发展的合作，发挥市场机制，广纳国内外优质农产品，优化上海农业资源配置，在有限的空间上发展融经济、社会和生态功能于一体的高度现代化的都市农业，以满足上海国民经济发展对农业的新需求。
二、都市农业重在都市特色
发达国家发展都市农业的实践表明，由于各国经济发展水平不同，对都市农业的功能定位也不尽相同，有的仅指城市中的农业，有的指包括整个大都市区域的农业。上世纪60 年代末，伴随日本经济起飞和城市化推进，农用土地大量被蚕食，为了维护城市生态平衡，日本东京都在都市圈内保留了农业这一基础产业，并采取立法予以保障，终于建成了具有镶嵌式“绿岛农业”和高科技农业为两大特色的日本都市农业。美国东部大西洋沿岸经济发达，人口稠密，城市林立，为了适应城市经济的发展，协调人与自然的关系，在政府的扶持下，发展了巨型的都市农业带，其功能是作为城市带的生态屏障。还有一些发达国家发展都市农业的目的主要是美化生活环境，如英国的森林城市、德国的田园化都市，而荷兰出于经济方面的需要发展都市农业，重点种植鲜花，发展鲜花贸易，使荷兰成为“世界的庭园”。
我国是发展中国家，由于经济的非均衡发展，使少数大城市提前具备了发展都市农业的条件。由于都市农业是人们生活和消费方式由劳动型转向休闲型的副产品，它强调经济、生态和社会的协调，体现人与自然的和谐，具有经济、社会、文化、生态、休闲等多样性的功能，所以，我国发展都市农业既要借鉴国外的先进经验，又要体现我国的传统文化特色；既要体现大都市生态屏障的功能，又不能忽略其经济功能。由于建立在知识经济基础上的高科技农业是当今农业发展的一个时代特征，因此，发展都市农业还必须体现较高的科学水平。上海是我国最大的经济中心城市，经济实力比较雄厚，科研力量较强，21 世纪前20 年，顺应国际化大都市的发展，在以人为本的思想指导下，优化农业内部结构，提高森林覆盖率，发挥“小郊区、大农业”的作用，使上海成为温室工程、生物工程、农业科研、农业技术和农产品贸易中心，成为世界上重要的种子和种苗培育中心之一，把上海都市农业发展成为上海世界级城市的“庭院”，率先实现具有国际先进水平的农业现代化。
根据上海都市农业的发展目标，上海都市农业应是突出体现都市特色和“海派”风格。
一是平衡生态的功能。以提供产品的类型分类，农业可分两大类，一是提供食品的农业类型，二是提供环境和观赏性植物的农业类型。一个地区发展什么类型的农业既取决于本地的自然和经济条件，也取决于市场经济发展总体水平和对外开放程度。上海是一个高度开放的国际化大城市，与国内其他地区相比，经济发展的水平较高，而且，随着我国加入WTO，国内外农产品大量涌入上海，上海本地生产的农产品在全市农产品消费总量中的占比不断下降。同时，由于历史上长江三角洲地区传统工业经济的高速发展，传统制造业对上海境内带来的水、土、大气环境污染的治理也有一个过程，所以，上海境内河流、土壤的污染比较严重。在此情况下，上海的农业应当从以提供食品为主及时转向以提供良好的生态环境为主的发展方向上来。当然发展观赏农业并不排斥在有效控制污染的前提下，积极发展提供食品的农业。为大都市设立生态屏障，是各国在经济发展达到较高水平后建设都市农业的初衷，因为，随着城市经济的发展，人们在高节奏的工作环境下，对健康有了新的认识，人们不仅需要农业为其提供优质食品，也需要农业为其提供清洁的大气、水体和绿野，如郊区旷野的成片森林。此外，城市制造业的发展所产生的污染也需要有“绿肺” 予以净化。上海位于长江入海口，拥有不断淤长的滩涂，完全可以通过调整农业布局结构，为城市提供绿色生态屏障。根据上海农业结构调整规划，目前，全市农业耕地的总体安排是：1/3 用于植树造林，1/ 3 用于发展无公害蔬菜，1/3 用于发展优质水稻。动用百万亩以上农田植树造林，净化环境，为上海打造世界级城市提供良好的生态屏障，是上海发展都市农业的壮举，也是上海都市农业的重要“海派” 风格。
二是供给食品的功能。这里所谓的供给食品的功能，仅指不耐运输、时令、鲜嫩和无公害的副食品。上海都市农业在功能上为什么还要保留这部分与城郊农业相似的功能呢? 主要基于两方面的考虑，主要是为了避免农产品特别是精细副食品因供给周期变动而引起的价格震荡，满足城市居民对高档精细农产品安全消费的要求。污染是我国农产品出口不畅的主要原因，随着经济的发展和人们生活水平的提高，国内消费者对农产品的污染问题同样给予了极大的关注。根据调查，对精细、无公害的高档绿色食品，上海拥有300 万人以上的消费群体。都市农业凭借其严格的温室工艺流程和高科技手段，对食品安全将起到保障作用。目前，上海以智能化温室为主的蔬菜生产基地已初具规模，上海建立了家禽育种中心和奶牛育种中心，种子中心目标得到了进一步拓展。同时，上海还从以色列、荷兰等地引进设备和技术，改造了传统农业。随着市场的发展上海涌现了大江公司、大盈公司、金山肉类公司、南汇优质黄鸡公司等一大批有规模、有品牌、有市场、有效益的龙头企业。龙头企业的崛起使农业的生产、加工和销售等环节紧密地联系起来，增加了农业的经济效益，使上海农业由弱质低效农业向优质高效现代农业逐步转变。
崇明是上海郊区唯一的农业县，该县地处长江入海口，总面积1200 平方公里，耕地面积
三是丰富文化的功能。农耕文化是世界文化遗产的重要组成部分。从丰富城乡人民精神生活和普及科学知识的角度出发，都市农业有必要体现以满足人们情感需要和青少年了解先辈农耕文化以及保护地方农业历史文化遗产为目的的各类文化功能，如可以在郊区建立休闲农园、度假农园、银发农园、教育农园以及建设农业文化博物馆等。日本的农耕历史较我国为短，但是在大阪市等地建有大型现代化的包括我国在内的农业文化博物馆，很受市民及各国游客的欢迎。我国台湾地区近年来，在发展都市农业方面，积极开拓农村的“民宿”产业，取得了良好的效果，农村的“民宿”已成为台湾休闲观光农业发展的新潮流。台湾宜兰县观光产业促进会理事长尤正国认为，“经营‘民宿’并不是简单的给观光客提供住宿，最主要的是要和当地的人文、自然景观和生态特色等融合在一起，让‘民宿’本身成为旅游文化的一部分。”由于台湾农业在加入世贸组织的冲击下，不得不由传统的耕作型向休闲农业转型。随着休闲观念在都市的流行，以及台湾从2001 年开始实施双休日，为休闲农业带来了假日经济的新发展。但由于农村服务业不够发达，游客大多是走马观花地看看风景，给农民带来的利益有限。于是，农民们也开始思考： 如何留住游客使他们能够加大在乡村的消费？“民宿” —— 这种由农民提供给游客吃、住、游、玩的新消费品因此应运而生。在“民宿”文化日臻成熟的宜兰县冬山乡中山村，休闲、度假、生态、住宿、餐饮、会议、套装旅游等，把村中的家家户户联结到了一起。这个村的村民们原来以种茶、种果树、养鸡、养牛等生产为主，现在，则分门别类共同转型做休闲农业和“ 民宿”。种茶、种果树的可以开放游人亲手采茶摘果，到养鸡棚改建的餐厅品尝家养鸡做成的名菜“ 三杯鸡”，晚饭后可以登上半山高的农家茶坊鸟瞰宜兰县城的万家灯火，而曾被评为台湾农村“十大民宿” 之一的“三富农场”则提供了游客舒适的睡房。前来度假的城里人到了这里，可以各得其所。台湾农村“民宿”是当地农村生活和文化的一个组成部分，它的特色就是传统乡村的生活形态，一般没有现代娱乐设施。根据台湾发展农村“民宿” 的经验，农村“民宿”要经得起城市生活和经营利润的诱惑，要和城市酒店有所区别，否则，农村民宿将毫无特色。日本和我国台湾发展都市农业的经验值得我们借鉴。
四是辐射全国的功能。上海是全国的上海，具有较强的科技力量和较高的科研水平，上海的都市农业在发展高科技农业方面应当大有作为。就种子、种苗而言，我国每年要花大量外汇从国外引进，经济上很不合理。上海孙桥农业开发区从荷兰全套引进先进的温室农业技术，但其种子每年得依赖于从荷兰进口。我国是一个农业大国，优良的种子和种苗拥有巨大的市场，种子和种苗可以发展成为一个大产业，上海应当在科技方面发挥优势，建成全国乃至世界的制种、育种和引种中心。在种子工程方面，目前，上海郊区已经建立和完善了良种选育和繁殖体系，运用现代高科技培育了具有高质量高效益的良种，极大地提高了良种的供种率，并为全国提供种禽、种蛋鸡、蔬菜杂交种子以及冷冻奶牛胚胎等，使上海具备了成为全国种子中心的条件。上海都市农业要发挥好“小郊区、大农业”、辐射和服务全国的功能， 还必须进一步精心建设好面向国内外的以农产品零售、农产品批发和期货市场为主体的现代化市场体系。
三、有待进一步完善的政策
1、完善政府的辅助职能
笔者曾经撰文指出，由于都市农业具有除经济功能之外的多重功能，这些功能可看作农业生产的外部性，是农业效益的一种溢出。如果投资者没有因外部性的产生而得到相应的补偿，就不利于投资者积极性的发挥。所以，在发展上海都市农业过程中，各级政府职能部门应当发挥积极的引导和扶持作用。具体有以下几个方面：
一是加大农业改革和开放力度。在稳定和完善土地家庭承包经营制的同时，加大农业开发和招商引资的力度，建立和营造形式多样的农业园区，吸纳资金、技术和人才，兴办由不同业别组成的、具有一定区域功能的农业产业化企业群体。在扩大农业对外开放问题上，一方面要抓引进，调整农业结构，推进农业产业化经营；另一方面要依靠科技进步，提高农产品质量。多管起下，全面提高都市农业在农产品(食品类和观赏类) 质量竞争、服务竞争和价格竞争中的综合竞争力。
二是加大农业基础设施建设投入力度。要积极利用WTO 对农业的保护机制和按照市场经济规律，建立以政府投资为导向，社会、个人积极投资农业的多渠道、多层次、多元化农业投入机制；要建立和完善农业发展基金制度；积极争取国家和地方财政类农业项目资金；要把农业结构调整的主动权交给农民，发挥广大农民的创造力；要高标准地抓好农田水利基础设施更新改造，推广管灌、滴灌、喷灌等节水农业；要大力推广先进适用农业机械，提高蔬菜、林果、水产、花卉生产经营的机械化水平。
三是加大农业科技创新力度。要以科技创新为依托，实现农业增长方式的大转变。一是加强农业信息服务网络建设。建设农业信息实时展示系统，提供政策、法规、技术、销售、信息等服务，大力引进电脑网络技术与农业技术结合型人才，并为广大农户解难释疑。二是加强与科研院校的联系与协作，引进和推广农业新型、适用科技成果，对农业产业化中重大难题进行联合攻关，提高农产品科技含量与产业链附加值。三是实施农业精品战略，大力发展优势产品、优质产品和特色产品。着重提升蔬菜、瓜果、花卉、畜禽等农产品的品位，推进农产品优质化。四是推广农科教结合，推行绿色证书制度，提高农工科技素质。近年来，上海在推行农业绿色证书方面的工作基本终止，要采取必要措施，恢复在郊区推广农业的绿色证书制度。五是改革农业科技体制，建立健全农业社会化服务体系，将科学研究、科普教育、技术推广、生产营销等融为一体。
2、健全农村土地流转制度
发展都市农业需要有相应的空间，一家一户的小块土地当然也可以发展都市农业，但局限性大。上海要建立郊区大面积的绿化，发挥都市农业为城市发展提供生态屏障的功能，必须储备起必要的土地空间。为此，积极建立符合郊区实际的农村土地流转制度已经刻不容缓。建立和健全上海的农村土地流转制度，需要从法规、政策及规范政府行为等方面入手。重点是加强和完善法规制度建设。包括：一是要落实农村土地承包法，进一步明确集体土地所有权主体、承包经营权主体和经营管理者的关系，明确集体土地流转的范围、主体， 明确地方政府包括乡镇政府在集体土地流转中的地位、职责、作用，并对集体土地受让主体、权利义务， 以及用途方向等加以严加规定和限制。二是要明确集体土地流转是一种物权行为，均须同时具备登记和交付，使农民以及全社会确立集体土地承包经营是财产的意识，并受法律保护。三是要统一制订和颁发集体土地流转合同，集体土地流转合同应纳入合同法范畴，“使之升化为有名合同、定型化合同，且在性质、基本条款、程序方面定型化。”集体土地流转合同既要明确合同双方当事人的权利、义务，又要重点规定合同双方当事人的违约连带责任。同时，还要规范地方政府包括乡镇政府行为。四是地方政府，包括乡镇政府要对资源，包括对集体土地资源的调控和管理职能认真负起责任。但这种调控和管理职能不等于可以取代集体土地所有权主体。为此，必须改革“以廉价土地换取经济发展”的思维定势，要将对集体土地资源的调控和管理的工作着力点放在制定执行土地用途管制具体实施办法，并通过土
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