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朱建江:“上海2035”透露出怎样的乡村振兴布局?

 日期: 2018/2/5
作者: 马蕾
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上海的乡村振兴关系到上海建设卓越的全球城市和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的成色和质量,关系到市民的获得感和幸福感,关系到近三分之二市域的美丽和魅力,关系到上海城乡融合发展的率先实现。

【编者按】党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。在迈向社会主义现代化强国的征程中,乡村振兴将发挥怎样的作用?上海作为超大城市,为什么在《上海市城市总体规划(20172035年)》以较大篇幅描绘了乡村发展图景?围绕上述问题,上海社科院城市与人口发展研究所所长朱建江在上海市发展改革委乡村振兴研讨会上作了演讲。

 

党的十九大报告和去年年底召开的中央农村工作会议,明确了我国乡村振兴战略的指导思想、目标任务、基本原则和振兴之路。一时之间,“乡村振兴”成为一个热词。如何落地实施乡村振兴战略也成为接下来的一个工作重点。

 

乡村价值需要再发现

 

在探讨乡村振兴战略之前,我想先来说一下乡村价值。

 

乡村具有多元价值,维系着国家重大利益。这些价值包括谷物、肉类、蔬菜、水果、木材等农林产品,土水田林湖草等自然环境,村落布局、乡村建筑、非物质文化遗产等文化资源,以及广阔的国土空间。然而遗憾的是,在当今社会经济体系和经济计量中,除了小部分农林产品和乡村旅游产品可以实现价格衡量外,乡村中的大部分价值,包括自然价值、安全价值和文化价值,在被人们无偿使用的同时却往往被忽视。

 

从国内外现代化进程的基本经验来看,在工业化和城镇化的初期,工业发展和城市发展吸纳了乡村中的大量土地和青壮年劳动力,造成了乡村的产业衰退、人口流失、农地荒芜、房屋空置、传统文化消失等一系列问题。这种现象,在西方发达国家工业化城镇化进程中属于普遍现象。然而,工业和城市过度集约发展带来了严重的城市病,包括拥堵、污染等。到了城镇化的中后期,西方发达国家出现了郊区化的城市扩散和乡村复兴运动。其中,美国第三任总统杰斐逊和19世纪末民主党总统候选人威廉·詹宁斯·布赖恩是乡村复兴的典型代表。他们同情衰退中的乡村,实施声势浩大的乡村保护运动,健全乡村复兴组织构架,实施乡村振兴政策,赋予乡村更多的发展权力等。在英国,20世纪初基于民众对乡村休憩和生态的需求,英国议会通过了《国家公园与乡村进入法》、《野生生物和乡村法》、《乡村道路和通行权利法》等一系列涉及乡村自然、安全、文化价值的法律,促进乡村非经济产品的价值补偿。在韩国,20世纪60年代推进城镇化工业化过程中,出现了工农、城乡的严重失衡。为解决这一问题,1970年韩国发起了“新村运动”,在国家和地方都成立了相应的实施机构。至今,韩国政府累计向“新村运动”投入2.8万亿韩元。目前,韩国农村已基本实现了机械化、电气化、交通网格化,教育医疗也实现了城乡一体化,城乡居民收入比始终保持在1:0.8-1:0.9之间。

 

由此可见,对于乡村价值有一个再发现的过程。城市与乡村彼此并非“两个阵营”,更不是非此即彼的关系。抛弃二元对立的思维来看城市和乡村的发展,我们就更能理解乡村振兴的意义。

 

乡村振兴有何重大意义

 

我们再来看中国。站在全国角度,乡村振兴关乎13亿人口的粮食安全和生态安全、960万平方公里的疆土安全和5000年传统文化的传承,是关系国计民生的根本性问题,是全党工作的重中之重,是新时代中国特色社会主义做好“三农”工作的总抓手。实现第一个百年奋斗目标并向第二个百年奋斗目标迈进,最艰巨最繁重的任务在农村,最广泛最深厚的基础在农村,最大的潜力和后劲在农村。实现乡村振兴战略,是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求,是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求,是实现全体人民共同富裕的必然要求。没有农业农村现代化,就没有国家现代化。农业强、农村美、农民富,决定着亿万农民的获得感和幸福感,决定着我国全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。

 

站在上海全域角度,日前正式发布的《上海市城市总体规划(20172035年)》(简称“上海2035”规划)与乡村是密切相关的。“上海2035”规划制定了2500万常住人口目标,而截至2015年底,上海2415.37万常住人口中,三分之一左右是常住在上海1593个行政村中的;规划中的3200平方公里建设用地,从目前实际情况看,大约有近700-800平方公里是由1593个行政村占用的,包括农村集体经营性建设用地、宅基地和其他建设用地;规划中明确,至2035年确保市域生态用地(含绿地广场用地)占市域陆域面积比例达60%以上,森林履盖达到23%左右,河湖水面率达到10.5%左右,这些指标的实现主要也需要依托上海1593个行政村才能实现;上海2400多万常住人口的绿叶蔬菜一半以上也得依靠上海市域内乡村供应;上海现有的传统江南水乡文化、红色革命文化和海派文化,许多也植根于上海现有的乡村中。因此,上海的乡村振兴关系到上海建设卓越的全球城市和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的成色和质量,关系到市民的获得感和幸福感,关系到近三分之二市域的美丽和魅力,关系到上海城乡融合发展的率先实现。

 

 5个新城外,为何还要设核心镇、中心镇、一般镇?

 

我国有5000年的农耕文化和小农经济基础,再加上国土广阔,各地资源禀赋差异较大,中国农村人口城镇化中有就近转移的取向和习惯,农村人口愿意向自己从小生活习惯了的周边城镇转移。据调查,2015年,全国农业转移人口中有5.26%流入直辖市,13.73%流入省会城市,21.33%流入地级市,59.41%流入县级市及县级以下小城镇。在我国,地级市一般是由县级市发展而来的,而中国的县、乡、镇、村自古以来都有着天然的联系。地级及以下城镇这些区域,是乡村人口从小熟悉的地方,在那里有熟悉的人和熟悉的环境,并且离故乡近,可以常回家看看,可以照顾家中老人、孩子、耕地、祖宅等。我们要充分认识和重视中国城镇化这一特征,加强中小城市和小城镇的建设用地配置,完善中小城市和小城镇公共服务和基础设施,加强中小城市和小城镇的产业发展和就业岗位拓展。

 

事实上,中国城镇发展总体上可分为两大类:一类是参加国际竞争的超大、特大、大城市的发展,还有一类是促进国内区域协调的中小城市和小城镇的发展。后一类城镇与我国乡村振兴构成发展共同体。中小城市和小城镇来自于乡村,它们有着天然的发展联系和人脉联系。不能正确把握我国城镇发展中的上述特征,就很难说真正把握了我国城镇化的基本规律。

 

关于城镇发展,“上海2035”规划中也有着详细规定。规划明确要求,将发展基础较好的嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇五个新城培育成为长三角城市群中具有辐射带动作用的综合节点中等城市。5个新城现有常住人口规模约228万人,规划增加到385万人。其中嘉定新城为70万人,松江新城为110万人,青浦新城65万人,奉贤新城75万人,南汇新城65万人。规划同时明确这5个新城按照大城市的标准强化综合服务功能。

 

2015年底,上海还有107个建制镇,乡2个,非建制镇94个。“上海2035”规划将这些镇分为核心镇(包括金山卫镇、山阳镇和崇明城桥镇3个),并明确这三个镇按不低于中等城市标准进行设施建设和服务配置;中心镇,包括位于发展廊道和中心城周边的罗店、安亭、朱家角、佘山、枫泾、朱泾、亭林、海湾、惠南、祝桥、长兴、陈家镇、南翔、江桥、九亭、浦江、周桥、康桥、唐镇、曹路等21个镇,并明确这些中心镇按照中等城市标准进行设施建设和服务配置。扣除上述核心镇和中心镇,从建制角度还有83个,加上94个非建制镇,合计共177个镇,这些镇在上海2035年城市总体规划中统称为一般镇,并明确按小城市标准进行设施建设和服务配置。“上海2035”规划中提出,要突出上述三类镇统筹镇区、集镇和周边乡村地区作用。要实现这一要求,需进一步明确上述三类镇镇区(含集镇区)的建设用地规模、人口规模和住房建设规模,以及这些镇的管理权限和责任,增强这些镇对其周边乡村就业、服务、居住的吸引力和带动力。

 

应该说,当前我国中小城市和小城镇的发展各自有具体的发展路径。在这里,我特别要提一下特色小镇建设。

 

国家三部委正在推进1000个特色小镇的创建。各省、自治区在创建纳入国家三部委特色小镇基础上,也在创建省、地、县级的特色小镇。到2016年未,我国有乡镇31925个,还有农村集镇近五万个。这些有建制的乡镇和没有建制的集镇,是中国传统文化的重要载体,与我国现有的596450个建制村及317万个自然村具有经济社会的天然联系。我国建制乡镇和非建制集镇是这些乡村的区域经济中心和服务中心,有一部分是可以作为特色小镇来创建的,剩余的建制乡镇和非建制集镇则可以作为乡村的区域功能中心来建设。加强这部分小城镇建设,最重要的是增加这些小城镇的二三产业功能。我国乡镇企业发展的实践证明,我国的村一级承担着农业生产功能和生态保障功能,但很多时候乡村的生产和生态功能是有冲突的,所以乡村的工业生产功能和商品交易功能可以集中在建制乡镇或非建制集镇中,以促进镇村在产业和就业方面的优化组合。在此基础上,加强我国建制乡镇和非建制集镇的基础设施、公共服务和居住功能的配套。

 

美丽乡村建设基础在“宜居”

 

基于中国特有的乡土文化、经济基础、各地禀赋差异,预计中国即使实现了社会主义现代化强国,其城镇化率也不大可能高于80%。也就是说,即使到2050年,预计我国在乡村(村一级)生活居住的常住人口还有三亿人左右,而这三亿左右人口居住的国土面积差不多要占全国80%。因此,无论从疆土安全、还是粮食安全和传统文化保护,我国的乡村振兴的战略意义一点都不逊于城镇发展。另外随着我国现代化,人们对生态环境的需求不断提高,而全国生态涵养功能主要在乡村,因此,我国乡村振兴承担着城乡共同的生态利益,从这一点角度讲,我国乡村振兴的重要性也不逊于城镇发展。

 

从我国近几年的实践看,在城镇化条件下,乡村振兴已经找到了一些可实施的途径和有效平台,这就是目前我国各地乡村开展的美丽乡村建设。需要说明的是,美丽乡村不仅仅是乡村的环境建设,还包括乡村的经济建设、生态建设、社会建设、文化建设和政治建设。当然美丽乡村建设,宜居是基本的、普遍的,在此基础上可以考虑宜业和宜游功能的建设。

 

(一)美丽宜居乡村建设

 

1、编制美丽乡村建设规划。

以建制村为单位编制村庄建设规划,明确进城进镇的撤并村和保留保护的自然村。在村庄建设规划中明确撤并村的时间安排、保留保护自然村的村宅建设布局、村域道路交通、市政基础设施、公共服务设施、环卫设施,以及村域内各类产业的布局等。

2、推进农村土地确权登记发证。

在守住农村土地集体所有制前提下,推进和完成农村集体土地所有权、土地承包权、宅基地使用权、集体经营性建设用地的确权登记发证。这是我国深化农村土地制度改革的基础工作,工作量大,在实践乡村振兴战略中务必先行完成,否则将影响农业的适度规模经营,农村人口向城镇转移和美丽乡村建设,以及农业一二三产业融合发展。

3、推进美丽乡村的村庄更新和村宅更新。

村庄是中国传统文化的根,村庄要力求有机更新,保留村庄的自然格局、古村古宅古树和非物质文化遗产等乡村传统文化和传统风貌,避免大拆大建,走文化兴盛之路。在此基础上,按照村庄建设导则,推进村庄内各类设施更新,包括村宅更新等。

4、加强美丽乡村基础设施和环境设施建设。

按照走城乡融合发展之路和走绿色发展之路要求,特别需要强调的是美丽乡村建设中农村生产生活污水的集中处理和生活垃圾的集中收运。有条件的乡村还应努力提高乡村自来水普及率、燃气普及率和道路铺设率,完善公共交通配套,加强公共厕所建设和家庭卫生厕所改造,加强农村互联网基础设施建设等。

5、推进美丽乡村的基本公共服务均等化建设。

国家颁布了“十三五”基本公共服务均等化配置清单。各地美丽乡村建设中应视各自的实际情况,制定村庄公共服务设施的配置标准,明确必配和选配的内容。同时要着力推进教科文卫体养老等公共服务内容建设,有条件的地区可逐步推进城乡公共服务一体化建设。

6、推进美丽乡村经济发展。

一方面,要大力推动农村产业发展。从当前我国农村产业发展实践看,与农村资源禀赋和当下交通及信息技术条件契合的产业形态主要有三类。一是现代农业,包括农业的种养殖业等;二是乡村旅游业,包括休闲农业旅游、农家乐旅游、民俗文化游、乡村生态旅游和乡村度假游等;三是农村电商,包括淘宝镇、淘宝村等。随着我国市场竞争的加剧,在农村中布置工业,与农村的粮食生产和生态环境保护有一定的冲突,传统的乡村工业都已逐步向中小城市和小城镇集中转移。

另一方面,按照走共同富裕之路要求,完成农村集体产权制度的改革和推进集体经济的发展壮大。在我国城镇化推进过程中,将农村集体资产按农龄等因素界定到村民,对农村集体经济组织实行农村股份合作制改造,是保障农民集体财产分配权的重要制度安排,全国各地都要加快和切实完成。同时,在集体土地所有权和集体经营性建设用地确权登记颁证基础上,推进农村集体经济的发展和壮大,对加强我国农村基层组织建设,增加农村居民财产权益和集体福利都十分重要。

7、推进农村贫困人口脱贫。

按照走共同富裕之路要求,打赢脱贫攻坚战,确保2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会,是十九大后党和国家确定的三大攻坚战之一,也是我国乡村振兴战略中要高度重视的一项工作。我国东部地区要加强经济薄弱村及生活困难人员的综合帮扶,对中西部贫困地区和贫困人口,要集中全国力量精准扶贫和精准脱贫,打赢脱贫攻坚战。

8、加强乡村治理。

按照十九大报告提出的“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,要加快推进乡村治理体系和治理能力现代化,走乡村善治之路。在美丽乡村建设中,弘扬和践行社会主义核心价值观,重视优良家风家训的传承,发挥乡规民约的作用,开展乡村普法教育。鼓励和欢迎有志于乡村振兴的本村外出务工者返乡创业,本村外出工作的退休公务员、专家、军人、企业家回村参与乡村治理。巩固和加强村支部和村委会建设,发挥村干部在乡村治理中的基层作用。

 

(二)推进上海美丽宜居乡村建设

 

按照“上海2035”规划,乡村地区是未来上海大都市空间和国际化大都市功能体系的重要组成部分。应加强村庄发展的分类引导,改善人居环境、保护传统风貌和自然生态格局,完善基础设施和公共服务设施,建设美丽乡村。重点保护40个以上具有历史文化底蕴和风貌特色的村庄,保留在资源、环境、规模、区位、产业、历史、文化等方面综合评价较高的村庄,有序迁并环境差、规模小、分布散的村庄。加强乡村地区的建设管理,以节约集约用地为导向,引导农民到城镇生活居住。

 

根据上海乡村现状,要落实“上海2035”规划中关于乡村地区的发展要求,就上海郊区政府现有工作基础而言,还需要编制上海乡村振兴规划,包括区和乡镇的乡村振兴规划、美丽乡村建设规划、农民集中居住规划、农业布局规划、乡村旅游业发展规划等;需要对上海郊区农村的集体建设用地和宅基地确权登记颁证;需要推进保留保护村的村庄更新和村宅更新,撤并村的集中居住;加强美丽乡村的基础设施、公共服务、人居环境建设、农村经济发展和乡村治理。

 

来源:上观新闻 201824

 

(作者:朱建江, 上海社会科学院城市与人口发展研究所所长、研究员。)

 

文字:编辑 王珍 | 图片: | 编辑: 孙雅玮  

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